V SA/Wa 3544/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Anna Falkiewicz-Kluj, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną tegoż organu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], którą odmówiono B. C. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami, w łącznej kwocie 49.347,67 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. B. C. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w W. o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Wniosek uzasadniła swoją trudną sytuacją materialną i finansową. Wskazała, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie posiada środków na swoje utrzymanie, wobec czego musi korzystać z pomocy społecznej. Wystąpiła również do Urzędu Dzielnicy o dodatek mieszkaniowy na opłacenie czynszu. Dodatkowo wnioskodawczyni wskazała, że sytuacja, w której się znalazła "kompletnie ją załamała", przez co postanowiła skorzystać z pomocy psychiatry. Decyzją z [...] lipca 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności we wnioskowanym przez stronę zakresie. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w przypadku wnioskodawczyni nie wystąpiła żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.; dalej: ,,u.s.u.s.’’). Organ uznał również, że brak jest podstaw do umorzenia należności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: ,,rozporządzenie’’). Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy powołując się w jego uzasadnieniu na swoją trudną sytuację finansową i zdrowotną. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. ZUS utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie o takiej treści organ przedstawił – w oparciu o zgromadzone w toku postępowania dowody – sytuację finansową i osobistą strony. Wskazał, że od kwietnia 2013 r. wnioskodawczyni posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Ze względu na trudną sytuację finansową przyznano jej pomoc społeczną w formie dodatku mieszkaniowego na okres od 1 maja 2013 r. do 31 października 2013 r. w kwocie ok. 340 zł miesięcznie (w tym ryczałt na zakup opalu w kwocie ok. 60 zł) oraz zasiłku celowego w wysokości ok. 390 zł miesięcznie z przeznaczeniem na opłacenie rachunków za energię elektryczną, gaz, części bieżącego czynszu, zakup żywności. Zobowiązana jest osobą rozwiedzioną, prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wraz z kosztami leczenia wynoszą w jej przypadku ok. 1.680 zł miesięcznie. Pozostałe wydatki (splata zobowiązań bankowych, telefon, Internet) została określona przez stronę na kwotę ok. 210 zł. Ponadto organ zaznaczył, że zobowiązana nie posiada majątku nieruchomego. Zamieszkuje w lokalu komunalnym. Jest właścicielką samochodu osobowego marki NISSAN ALMERA rok produkcji 1997. Następnie organ zauważył, że z przedstawionej przez stronę dokumentacji medycznej wynika, że wymaga ona opieki lekarza specjalisty i terapii. Z wydanego w dniu 11 lipca 2013 r. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika natomiast, że wnioskodawczyni została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności na okres do 31 lipca 2016 r. i jest zdolna do wykonywania pracy. Zestawiając przedstawiony stan faktyczny z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. określającym przesłanki całkowitej nieściągalności organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w pkt 1, 2, 4, 4a i 5 tego artykułu. W trakcie prowadzenia działalności zobowiązana nie zgłosiła wniosku o upadłość. Kwota nieopłaconych składek znacznie przekracza kwotę kosztów upomnienia, a ponadto nie wystąpiła sytuacja, w której Naczelnik Urzędu Skarbowego czy Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego by można prowadzić egzekucję. Z drugiej strony organ uznał, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 3 i 6 u.s.u.s. Nastąpiło bowiem zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności. Zobowiązana nie ma małżonka, następców prawnych i brak jest możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Stwierdzono również, że aktualnie w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Jednocześnie organ stwierdził jednak, że umorzenie należności z tytułu składek - zgodnie z brzmieniem art. 28 u.s.u.s. ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż Zakład ma prawo podjąć decyzję o ich umorzeniu, nie ma natomiast takiego obowiązku. Nawet spełnienie przesłanek określonych w przepisach regulujących kwestię umorzenia składek jedynie otwiera możliwość ich umorzenia, ale nie obliguje Zakładu do umorzenia składek. W ocenie organu pomimo wystąpienia przesłanek pozwalających na umorzenie należało wziąć pod uwagę, że zobowiązana jest w wieku aktywności zawodowej i może jeszcze znaleźć zatrudnienie, a więc nie można uznać, że całkowita nieściągalność ma charakter trwały. Umorzenie należności byłoby w tym wypadku przedwczesne. Następnie organ rozważył wystąpienie w przypadku wnioskodawczyni przesłanek uzasadniających umorzenie należności nawet pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W ocenie organu przesłanki te nie wystąpiły. Co prawda aktualnie sytuacja materialna i finansowa wnioskodawczyni jest trudna – zakończyła ona działalność gospodarczą, znaczną część kosztów jej utrzymania pokrywają zasiłki, które otrzymuje z Ośrodka Pomocy Społecznej, jednak nie można stwierdzić, że jest to stan trwały. Zobowiązana pozostaje w wieku aktywności zawodowej i brak jest przeszkód by mogła prowadzić intensywne działania w celu znalezienia zatrudnienia, z którego uzyskiwałaby dochody. Organ zwrócił przy tym uwagę, że wnioskodawczyni mieszka w Warszawie, gdzie jest znacznie więcej możliwości znalezienia pracy w porównaniu z innymi miejscowościami. Na koniec organ zaznaczył, że zobowiązana pozostaje pod stałą opieką lekarską specjalisty i wymaga terapii. Jednak problemy zdrowotne nie mają wpływu na pozbawienie możliwości uzyskania dochodów – wobec strony orzeczono okresowo do 31 lipca 2016 r. jedynie lekki stopień niepełnosprawności bez wskazania przeciwwskazań w zakresie zatrudnienia. W skardze na decyzję ZUS z dnia [...] października 2014 r. skarżąca wniosła o uchylenie tej decyzji podnosząc zarzuty naruszenia: - przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 u.s.u.s., - przepisów prawa procesowego przez nieuwzględnienie dowodów zgłoszonych w toku postępowania, które miały wpływ na wydaną decyzję. W motywach skargi skarżąca stwierdziła, że w toku postępowania przesyłała do organu kolejne zwolnienia lekarskie, a ponadto informowała, że ubiega się o zmianę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia. Okoliczności te nie zostały jednak w zaskarżonej decyzji uwzględnione. ZUS nie uwzględnił także faktu, że orzeczeniem z dnia 30 września 2014 r. (wydanym na miesiąc przez wydaniem zaskarżonej decyzji) Miejski Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności ustalił, że skarżąca ma umiarkowany stopień niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję, w kontekście powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, że wydana została z naruszeniem przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec treści żądania skarżącej, domagającej się umorzenia należności z tytułu składek za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą, zastosowanie w sprawie miał art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi natomiast, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym przepisem ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład zatem, po prawidłowym zebraniu i rozpatrzeniu stanu faktycznego sprawy, powinien ustalić, czy w sprawie spełnione zostały przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek w oparciu o powyższe przepisy i na tej podstawie rozstrzygnąć co do istoty żądanie skarżącej. Sąd stwierdził, że organ nie rozpatrzył w sposób prawidłowy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zwłaszcza w kontekście wymogu właściwego rozważenia zaistnienia przesłanek umorzeniowych, przewidzianych w art. 28 ust. 3a w związku z § 3 rozporządzenia. Powołując się na orzeczenie z dnia 11 lipca 2013 r. zaliczające skarżącą do lekkiego stopnia niepełnosprawności organ wskazał jednocześnie, że w orzeczeniu tym nie podano przeciwwskazań do podjęcia zatrudnienia. Poza tym organ podkreślił, że skarżąca pozostaje w wieku aktywności zawodowej i brak jest przeszkód by mogła prowadzić intensywne działania w celu znalezienia zatrudnienia, z którego uzyskiwałaby dochody. Dodał też, że wnioskodawczyni mieszka w Warszawie, gdzie jest znacznie więcej możliwości znalezienia pracy w porównaniu z innymi miejscowościami. Z przedstawionej argumentacji należy wnioskować, że organ zapoznał się z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 11 lipca 2013 r., lecz nie przeanalizował jego treści w powiązaniu z przesłankami umorzeniowymi, przewidzianymi w art. 28 ust. 3a w związku z § 3 rozporządzenia. W orzeczeniu tym jednoznacznie bowiem wskazano, że w ocenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Warszawie skarżąca "wykazuje istotne obniżenie zdolności do wykonywania pracy w porównaniu do zdolności jaką wykazuje osoba o podobnych kwalifikacjach zawodowych z pełną sprawnością psychiczną i fizyczną". Jako przyczynę niepełnosprawności wskazano natomiast symbol 02-P, czyli choroby psychiczne. W ocenie Sądu analizę opisanego orzeczenia organ ograniczył do zawartego w jego treści stwierdzenia, iż skarżąca "jest zdolna do podjęcia zatrudnienia". Przedstawione uzasadnienie orzeczenia z dnia 11 lipca 2013 r. prowadzi jednak do wniosku, że było to stanowisko błędne. Organ nie uwzględnił bowiem tego, że owa zdolność do podjęcia zatrudnienia – chociaż faktycznie istnieje – jest w przypadku skarżącej wysoce ograniczona ze względu na charakter jej schorzeń. W tej sytuacji sugerowana przez organ możliwość poprawy kondycji finansowej skarżącej po podjęciu przez nią zatrudnienia jest jedynie hipotetyczna i nie znajduje uzasadnienia w zgormadzonym materiale dowodowym. Przyjąć zatem należało, że organ w rozpatrywanej sprawie wbrew wymogom art. 77 § 1 k.p.a. nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że umorzenie składek jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem ZUS. Niemniej jednak należy wziąć pod uwagę to, że racjonalny ustawodawca wprowadzając przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., przewidział takie sytuacje, w których należności z tytułu składek nie będą mogły być spłacone. Zatem aby przewidziana we wskazanym przepisie ustawy instytucja nie stała się jedynie iluzoryczna, konieczne jest wnikliwie zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną przez Sąd i w sposób zgodny z wskazanymi powyżej przepisami k.p.a. rozpatrzy wniosek skarżącej o umorzenie należności z tytułu składek. W postępowaniu tym organ będzie zobowiązany uwzględnić także tę okoliczność, że zdolność do podjęcia zatrudnienia przez skarżącą uległa dalszemu obniżeniu. Z dołączonego do skargi orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 30 września 2014 r. wynika bowiem, że stopień niepełnosprawności skarżącej uległ zmianie z lekkiego na umiarkowany. We wskazaniach dotyczących zatrudnienia podano natomiast, że skarżąca może podjąć prace jedynie na stanowisku przystosowanym do niepełnosprawności. Wymaga też czasowej lub częściowej pomocy innych osób w celu pełnienia ról społecznych a także częściowej pomocy w korzystaniu z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji. W tym miejscu – odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego nieuwzględnienia przez organ ww. orzeczenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji – wskazać należy, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, iż orzeczenie to zostało przez skarżącą złożone. W związku z tym przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie miał możliwości zapoznania się z tym dokumentem. Powołany zarzut skarżącej jest zatem nietrafny. Niezależnie od tego – jak wyjaśniono powyżej – skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu nieuwzględnienia treści wcześniejszego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 11 lipca 2013 r. Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję.