V SA/Wa 356/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... stycznia 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom"; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora W. – M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... października 2015 roku; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. B. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] (zwanej dalej: "Skarżącą") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej: "Prezesem ARiMR") z dnia [...] stycznia 2016 r. o numerze [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwanego dalej: "Dyrektorem Oddziału") z dnia [...] października 2015 r. o numerze [...], którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. o numerze [...] Dyrektor Oddziału ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 75 000 zł z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Skarżąca nie dopełniła warunku określonego w § 18 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 201 ze zm.), bowiem do dnia 6 grudnia 2013 r. nie przedłożyła w Agencji dokumentu potwierdzającego uzupełnienie wykształcenia, co sprawia, że udzielona pomoc z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom podlega zwrotowi w pełnej wysokości. Pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji do Prezesa ARiMR. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. o numerze [...] Prezes ARiMR stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] maja 2015 r. Na powyższe postanowienie Prezesa nie złożono skargi do sądu administracyjnego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. Skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału z dnia [...] maja 2015 r., wskazując na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a."). W ocenie Skarżącej, w sprawie ujawnił się nowy dowód w postaci zaświadczenia wystawionego w dniu [...] maja 2015 r. przez Uniwersytet Technologiczno-Przyrodniczy im. [...] w [...], które Skarżąca otrzymała pocztą dopiero w dniu [...] czerwca 2015 r. Zdaniem Skarżącej, zaświadczenie to stanowi dowód, iż uzyskała ona wymagane prawem wykształcenie w terminie do dnia [...] grudnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. o numerze [...] Dyrektor Oddziału wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją własną z dnia [...] maja 2015 r. W podstawie prawnej postanowienia przywołano art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 148 § 1, art. 150 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., a także art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1512 ze zm.). Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, Dyrektor Oddziału wydał w dniu [...] października 2015 r. decyzję o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Skarżąca wystąpiła z odwołaniem od decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] października 2015 r., wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] maja 2015 r. (w uzasadnieniu odwołania wskazano prawidłową datę ostatecznej decyzji – [...] maja 2015 r.). Zaskarżoną decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] października 2015 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko Dyrektora Oddziału, zgodnie z którym, w sprawie nie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem przedłożony przez Skarżącą nowy dowód w sprawie, nie ma – zdaniem organu – "znaczenia prawnego, mającego w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2016 r. w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, zgodnie z żądaniem wniosku o wznowienie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez uznanie, że zaświadczenie z dnia [...] maja 2015 r. nie jest "nowym dowodem" uzasadniającym wznowienie postępowania, pomimo, że wbrew stanowisku organu, zaświadczenie to zawiera nowe, istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie informacje, t. j. precyzuje czas, w jakim Skarżąca złożyła egzamin końcowy, czyli uzupełniła wykształcenie, której to informacji nie zawiera świadectwo ukończenia studiów podyplomowych, na który to dokument powołuje się organ; 2) art. 7 i art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 149 § 2 K.p.a. poprzez orzekanie co do istoty sprawy z pominięciem złożonego przez Skarżącą dowodu na okoliczności sprzeczne z tymi, które organ uznał za udowodnione i z których to faktów wywodzi niekorzystne dla Skarżącej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. Pełnomocnik Skarżącej złożył do protokołu rozprawy wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Natomiast w żadnym razie sąd nie jest władny by samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawę w zastępstwie organu administracyjnego. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpatrując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazano. Na wstępie przypomnieć należy, iż Skarżąca została zobowiązana ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału z dnia [...] maja 2015 r. do zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom. Warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", uregulowane zostały w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.; zwaną dalej: "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Wobec braku odmiennych postanowień ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajduje zatem przepis art. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe regulacje, Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją było prowadzone w sposób nienaruszający art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu – załatwienie sprawy w drodze decyzji. Kwestia wyłączenia pracownika organu jednoosobowego była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 18 lutego 2013 r. o sygn. akt I GPS 2/12 uznał, że art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej (przepis o analogicznej treści jak art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym. Wspomniana uchwała dotyczyła, co prawda wyłączenia pracownika monokratycznego organu podatkowego w postępowaniu odwoławczym, jednakże w jej uzasadnieniu NSA wyjaśnił także pojęcie "charakteru rozpatrywanej sprawy", do której odwołuje się ustawodawca. W uzasadnieniu uchwały czytamy, że właściwość instancyjna oznacza ogólną kompetencję do weryfikacji decyzji nie tylko w toku instancji, ale i w nadzwyczajnych trybach postępowania podatkowego (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą wyrażenie "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania, i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawująca stanowisko organu, tak jak w rozpoznawanej sprawie (wyroki NSA w sprawach o sygn. II FSK 1357/10 oraz I GSK 253/05). W ocenie Sądu, w świetle omawianego przepisu, osoba biorąca udział w wydaniu decyzji w trybie "zwykłym" nie może brać udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie takiej decyzji. Kwestia wyłączenia osoby, która orzekała w postępowaniu "zwykłym" od udziału w postępowaniu "nadzwyczajnym" była ponadto przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku o sygn. SK 6/07 ([...]). Wyrok ten zapadł, na gruncie przepisów regulujących wyłączenie sędziego od orzekania w postępowaniu sądowym, jednakże rozważania tam poczynione mogą stanowić wskazówkę, przy wykładni przepisów k.p.a. regulujących tą samą kwestię. We wspomnianym wyroku Trybunał orzekł, że art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zakresie w jakim pomija jako podstawę wyłączenia od udziału w orzekaniu w postępowaniu sądowym toczącym się po wznowieniu postępowania administracyjnego, jego wcześniejszy udział w orzekaniu w sprawie dotyczącej decyzji wydanej we wznowieniowym postępowaniu administracyjnym, jest niezgodny z art. 45 ust.1 Konstytucji RP. Uzasadniając orzeczenie Trybunał wskazał, że istotą tzw. bezstronności obiektywnej jest "nie tylko to by sędzia orzekający w sprawie zachował się zawsze zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie takie odpowiadało standardom". Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nawiązywał wyraźnie i celnie wskazywał na szereg zależności, jakie występują między postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a zwykłym postępowaniem administracyjnym w kontekście kontroli sądowej decyzji wydanych w każdym z tych postępowań. Jednocześnie zauważyć należy, że w ujęciu czysto procesowym sprawa załatwiana w postępowaniu zwykłym nie jest tożsama ze sprawą załatwianą w postępowaniu nadzwyczajnym obejmującym wznowienie postępowania i postępowanie to istotnie różni się od "zwykłego". Jednakże w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania bada się między innymi to, czy w kwestionowanej decyzji tkwią określone wady. Uwzględniając ten aspekt, można przyjąć, że postępowanie nadzwyczajne dotyka bezpośrednio tego, co przyjęto w decyzji wydanej w trybie zwykłym, lub co towarzyszyło jej wydaniu. Oznacza to, że w ramach postępowania w trybie wznowieniowym ocenia się szeroko rozumiane elementy tkwiące w decyzji z trybu zwykłego. W związku z zakresem tej oceny, uznać należy, że nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w trybie zwykłym. Osoba taka nie powinna brać udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji, uprzednio przez nią podpisanej i to pod kątem ewentualnych wad przeprowadzonego postępowania, czy też naruszeń mających tkwić w wydanej decyzji. Wznowienie postępowania może doprowadzić do uchylenia decyzji z trybu zwykłego i merytorycznego ponownego załatwienia sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzja Dyrektora Oddziału z dnia [...] maja 2015 r. – kończąca postępowanie, którego wznowienia domaga się Skarżąca – została podpisana przez Zastępcę Kierownika Biura Wsparcia Inwestycyjnego [...]. Ten sam pracownik podpisał następnie postanowienie z dnia [...] września 2015 r. o wznowieniu postępowania, jak również decyzję Dyrektora Oddziału z dnia [...] października 2015 r. o odmowie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2015 r. Skoro zatem ten sam pracownik podpisał decyzję ostateczną wydaną w trybie zwykłym, jak również decyzję o odmowie jej uchylenia po wznowieniu postępowania, to w ocenie Sądu, nastąpiło to z naruszeniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji uznać należało, iż nie może się ostać w porządku prawnym rozstrzygnięcie, które podjęte zostało w postępowaniu, w którym pozbawiono stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy po wznowieniu postępowania administracyjnego, tj. bez udziału pracowników biorących udział przy rozpatrywaniu sprawy w trybie zwykłym. Uchybienie to daje podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), a w konsekwencji do uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] maja 2015 r. w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit b) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia powyższego naruszenia Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2016 r., którą utrzymano w mocy wadliwe rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału, narusza przepisy postępowania, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo podnieść należy, iż Sąd poprzestał na wyeliminowaniu wadliwych decyzji, uznając przy tym za przedwczesne odnoszenie się do zarzutów sformułowanych w skardze. Niemniej, Dyrektor Oddziału winien ponownie przeprowadzić wznowione postępowanie, nie zaś ograniczyć się jedynie do wydania decyzji wolnej od wskazanych w uzasadnieniu naruszeń, bowiem czyniłoby to zasadę bezstronności iluzoryczną. Z wyłożonych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kwestii kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.