V SA/Wa 359/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego stwierdza nieważność postanowienia Przedmiotem skargi W. S. (dalej: skarżący lub strona) jest postanowienie Ministra Finansów (dalej także: organ) z [...] kwietnia 2015r., nr [...] odmawiające uchylenia postanowienia z [...] lutego 2014r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Pismem z 4 grudnia 2013r. strona zwróciła się do Ministra Finansów o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z [...] grudnia 2011 r. nr [...] umarzającego jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z 9 czerwca 2011 r. o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku strony przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K.. Minister Finansów postanowieniem z [...] lutego 2014r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Ł.. Pismem z 10 marca 2014r., strona złożyła skargę i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 maja 2014r., V SA/Wa 929/14 odrzucił skargę strony. W uzasadnieniu sąd wyjaśnił, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przysługujących mu w postępowaniu administracyjnym, a więc skarga na postanowienie Ministra Finansów z [...] lutego 2014r. była niedopuszczalna. Pismem z 3 listopada 2014r. skarżący powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm. dalej: k.p.a.) wniósł o wznowienie postępowania zakończonego powyższym postanowieniem Ministra Finansów. W treści wniosku skarżący powołał się na okoliczność, że dokumenty na podstawie, których Minister Finansów oraz Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. ustalili istotne w sprawie okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Zauważył, że mieszka za granicą od 2007 r. i nie jest prawdą aby zostały doręczone mu upomnienia oraz odpisy tytułów wykonawczych, jak również decyzja z [...] marca 2010r., nr [...]. W związku z powyższym Minister Finansów postanowieniem z [...] grudnia 2014r. wszczął postępowanie w sprawie zakończonej postanowieniem z [...] lutego 2014r. i następnie postanowieniem z [...] stycznia 2015r. nr [...] odmówił uchylenia własnego postanowienia z [...] lutego 2014r. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2015r., nr [...] odmówił uchylenia własnego postanowienia z [...] lutego 2014r., nr [...]. Od powyższego strona złożyła skargę wnosząc o uchylenie: 1) postanowienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Ł. Inspektorat w K. nr [...] z [...] maja 2011r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów: 2) postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z [...] grudnia 2011r.; 3) postanowienia Ministra Finansów z [...] lutego 2014r.; 4) postanowienia Ministra Finansów z [...] stycznia 2015r.; 5) postanowienia Ministra Finansów z [...] kwietnia 2015r. W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 15 § 1 i art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r., poz. 599 ze zm., dalej: u.p.e.a.) poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Rozpatrując niniejszą sprawę sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonego postanowienia Ministra Finansów z [...] kwietnia 2015r., która wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego tego postanowienia - na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stan prawny mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego płynące przedstawiają się następująco. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zatem sąd może uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Zdaniem sądu, postanowienie z [...] kwietnia 2015r. zostało wydane przez Ministra Finansów z rażącym naruszeniem przepisów, przez co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a. o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. W myśl art. 18 u.p.e.a. jżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc do postępowania przed Ministrem Finansów stosuje się k.p.a., w szczególności jego art. 15, który stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Art. 127 § 3 k.p.a. wskazuje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Art. 126 k.p.a. wskazuje, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Natomiast zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przenosząc wskazane uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy zauważyć, że postanowienie Ministra Finansów z [...] kwietnia 2015 stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie przepisów postępowania administracyjnego. Minister Finansów wydający postanowienie na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że wskazany art. 138 § 1 k.p.a. zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy (organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Podobne stanowisko zostało przedstawione w komentarzach do Ordynacji podatkowej na gruncie art. 233 tego aktu, który przewiduje unormowanie analogiczne do art. 138 k.p.a. Autorzy komentarzy stwierdzają, że art. 233 Ordynacji podatkowej zawiera wyczerpujące wyliczenie decyzji organu odwoławczego. W związku z tym wydanie przez ten organ decyzji nieprzewidzianej w tym przepisie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (por. S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek: Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2004, s. 603 oraz B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz, s. 740). Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie Ministra Finansów [...] kwietnia 2015 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym zastosowanie w sprawie (z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 zdanie drugie k.p.a.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Minister Finansów w sentencji powyższego postanowienia postanowił cyt. "odmówić uchylenia dotychczasowego postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] .02.2014r., nr [...]" Charakter zaskarżonego postanowienia, mimo braku powołania art. 138 § 1 k.p.a., jako wydanego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie budzi wątpliwości, gdyż organ powołał art. 127 § 3 k.p.a., wskazał, że postanowienie wydawane jest na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także pouczył w postanowieniu o możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Minister Finansów, jednakże wbrew przepisowi art. 138 § 1 k.p.a. w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie wypowiedział się o np. "utrzymaniu w mocy" postanowienia z [...] stycznia 2015r., czy też innej formie rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidzianej przez art. 138 § 1 k.p.a. Organ mimo, że rozpatrywał pismo strony z 23 stycznia 2015 r. traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tym wcześniejszym postanowieniem, wydał orzeczenie bezpośrednio związane z istotą sprawy, czyli rozstrzygnięcie takie, jakie mógł wydać organ w pierwszej instancji, a nie organ odwoławczy (organ działający z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Przytoczone okoliczności wskazują, że w zaskarżonym postanowieniu organ formułując sentencję postanowienia o odmowie uchylenia ostatecznego postanowienia zachował się tak, jakby orzekał po raz pierwszy w sprawie, a konsekwencją wydania takiego (wadliwego) rozstrzygnięcia jest to, że organ nie wypowiedział się co do "losów" postanowienia wydanego w pierwszej instancji - ani go nie utrzymał w mocy, ani też nie uchylił orzekając odmiennie bądź umarzając postępowanie. Tym samym rażąco naruszył art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 in fine k.p.a. Oczywiste naruszenie wskazanych wyżej reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako rażące naruszenie prawa procesowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość postanowienia skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania postanowienia oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z 21 sierpnia 2001 r., II SA 1726/00, LEX nr 51233, z 26 września 2000 r., V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z 5 października 2000 r., III SA 2244/99, LEX nr 47084). W ocenie sądu z takim przypadkiem naruszenia prawa mamy do czynienia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Powyższa wadliwość zaskarżonego postanowienia, skutkująca stwierdzeniem jego nieważności sprawia, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy, czyli zasadności odmowy uchylenia postanowienia Ministra Finansów z [...] lutego 2014 r. Stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Finansów nie oznacza więc, że wniosek skarżącego o uchylenie ostatecznego postanowienia uznano za zasadny. Kwestia ta, jak już wyżej wyjaśniono, stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Ministra Finansów. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów zobowiązany będzie do wydania postanowienia z uwzględnieniem poczynionych przez sąd uwag. Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Na marginesie sąd zauważa, że zaskarżone postanowienie także jest wadliwe z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) Przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 tej ustawy. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych, przesłanych przy skardze przez organ do tut. sądu wynika, że postanowienie Ministra Finansów z [...] stycznia 2015 r., nr [...], wydane - po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego - w przedmiocie odmowy uchylenia dotychczasowego postanowienia z [...] lutego 2014r., zostało wydane przez A. S.. Osoba ta także wydała zaskarżone postanowienie z [...] kwietnia 2015r., nr [...], o czym świadczy jej podpis i pieczęć imienna widniejąca na tym postanowieniu. Powyższe wypełnia – zdaniem sądu – przesłankę wskazaną w cyt. przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym – przy rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy – organ winien przeprowadzić to postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego.