V SA/Wa 3598/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant ref. staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. W dniu [...] maja 2014 r. Skarżąca K. B. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR [...] z/s w W. wniosek o przyznanie płatności na 2014 r. na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej "ustawa") wraz z załącznikami graficznymi. We wniosku zadeklarowała do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) jedną działkę rolną A o powierzchni wynoszącej 4,24 ha położoną w obrębie Z., gmina M., powiat [...], województwo [...]. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w W. wydał decyzję nr [...] z [...] stycznia 2015 r., na mocy której odmówił Wnioskodawczyni przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2014 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną (4,24 ha) a powierzchnią stwierdzoną, uprawnioną do przyznania płatności (3,14 ha). Wyjaśnił, że ustalenia wskazanych nieprawidłowości dokonano w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku Skarżącej. Stwierdzono przedeklarowanie powierzchni o 1,10 ha. Nie zgadzając się z tak podjętym rozstrzygnięciem, Skarżąca złożyła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Organ II instancji, po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego i ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu podniósł m.in., iż w dniach [...] czerwca 2015 r. przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie Wnioskodawczyni. Z dokonanych czynności sporządzono protokół, wykonano zdjęcia fotograficzne oraz szkice terenowe przedstawiające miejsca i kierunki wykonywania zdjęć. Organ wyjaśnił, że weryfikacja powierzchni PEG na zadeklarowanej działce ewidencyjnej nr 4 została przeprowadzona ze względu na złożone odwołanie, w którym Strona podniosła okoliczność występowania "górzystego" charakteru działki oraz wskazała na możliwość przysłonięcia linii brzegowej konarami drzew. W wyniku kontroli stwierdzono, iż powierzchnia użytkowana rolniczo kwalifikująca się do przyznania płatności wynosi 3,12 ha. Jednocześnie wyjaśniono, że organ I instancji za powierzchnię uprawnioną do płatności uznał 3,14 ha, w związku z tym różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 1,10 ha, co dało różnicę procentową 35,0318%. Tymczasem organ odwoławczy za powierzchnię uprawnioną do płatności uznał 3,12 ha, co dało różnicę procentową 35,8974%. Jednakże, jak wskazał organ odwoławczy, różnica 0,02 ha nie ma w tym przypadku znaczenia dla rozstrzygnięcia, ponieważ nadal przekracza ona 20%. Zgodnie zaś z art.58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wyraziła swoje niezadowolenie z działań urzędników. Zarzuciła przede wszystkim, że po podpisaniu przez nią raportu z czynności kontrolnych podjętych za jej zgodą, protokół ten został zmieniony, dokonano skreśleń, co - zdaniem Skarżącej - należy traktować jako sfałszowanie dokumentu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając zatem na uwadze wskazane podstawy orzekania sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, iż tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli m.in. posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, tj. 1,00 ha; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazane dane podlegają weryfikacji za pomocą kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu przeprowadzanych przez właściwe władze. Według art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1a ustawy jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku dotyczącym przekroczenia powierzchni wnioskowanej do przyznania płatności w stosunku do powierzchni uprawnionej do przyznania płatności, stosuje się przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316/65 z dnia 02.12.2009 r.) oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz. Urz. L 316 z dnia 02.12.2009 r. str. 27). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie organu w sprawie przyznania płatności było prawidłowe, materiał dowodowy został zgromadzony w sposób kompletny, wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o system informacji geograficznej, w oparciu o pomiary powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonane na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach obszarów zajmowanych przez działki rolne ujęte we wniosku producenta oraz w oparciu o przeprowadzoną w dniach [...] czerwca 2015 r. kontrolę w związku z zarzutami Strony zawartymi w odwołaniu dotyczącymi "górzystego" charakteru działki. Protokół z dokonanych oględzin, zdjęcia fotograficzne oraz szkice terenowe przedstawiające miejsca i kierunki wykonywania zdjęć potwierdziły wcześniejsze ustalenia, w zakresie powierzchni kwalifikowanej do płatności. Materiał dowodowy zebrany w sprawie niewątpliwie wskazuje zatem, że powierzchnia kwalifikująca do płatności wynosi 3,12 ha. Na zadeklarowanych przez Skarżącą działkach stwierdzono tereny niekwalifikujące się do przyznania płatności, o czym świadczą przede wszystkim wyrysy na załącznikach graficznych. Stwierdzono liczne zadrzewienia, zakrzaczenia. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16) państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. W tym celu ustanawia się system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności pozwalający na weryfikację uprawnień oraz kontrole krzyżowe z wnioskami o pomoc i system identyfikacji działek rolnych. Według art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Zgodnie z art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych. Kontrole takie dotyczą zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi w jednym wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych, oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich. Wyjaśnienia wymaga również, że ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego przez pracownika biura powiatowego na aktualnym obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej - tzn. działki ewidencyjnej, a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należy wyjaśnić, iż dane w protokole z oględzin przeprowadzonych [...] czerwca 2015 r. zostały zmienione po kontroli formalnej w biurze. W dniu [...] lipca 2015 r. raport ten został poddany weryfikacji na podstawie sporządzonej dokumentacji fotograficznej oraz szkiców terenowych, które również stanowią materiał dowodowy w sprawie. W związku z wadliwym i zweryfikowanym na podstawie materiału źródłowego zapisem dokonano skreślenia powierzchni stwierdzonej w ramach działki referencyjnej (kolumna nr 6) - zamiast powierzchni 3,67 ha ustalono powierzchnię 3,12 ha. Należy podkreślić, że organ w trakcie kontroli zebrał szeroki materiał dowodowy w postaci zdjęć o nr 1-107 oraz wykonał szkice terenowe ze wskazaniem granic użytkowania działki rolnej, naniesione zostały miejsca wykonywania poszczególnych zdjęć fotograficznych oraz wskazano kierunki wykonywania zdjęć. Skarżąca została powiadomiona o dokonanych korektach w protokole (pismo z [...] lipca 2015 r. nr [...]). Słusznie organ podkreślił, iż analiza i kontrola formalna protokołu z oględzin to podstawowa czynność, którą urzędnik dokonuje przed zatwierdzeniem raportu. Podczas takiej kontroli formalnej dokonuje się analizy ortofotomapy, szkiców terenowych i przede wszystkim zdjęć fotograficznych. Po dokładnej analizie stwierdzono, iż w kolumnie 6 protokołu odnotowano nieprawidłową powierzchnię działki referencyjnej, stwierdzoną w trakcie kontroli. W związku z tym dokonano jej przekreślenia, wpisując nową wartość, a korektę raportu przekazano rolnikowi do wiadomości. W ocenie Sądu rację należy przyznać organowi, iż wskazane czynności nie świadczą o sfałszowaniu dokumentu, na co Skarżąca zwraca uwagę w skardze. Należy w tym miejscu również podkreślić, iż kontrola w terenie została przeprowadzona w związku ze złożonym odwołaniem. Organ uznał, iż jedynie przeprowadzenie weryfikacji PEG w terenie daje możliwość na prawidłowe w niniejszej sprawie ustalenie powierzchni kwalifikowanej do płatności. Inspektorzy terenowi przeprowadzając weryfikację, sporządzili materiał dowodowy, który wzięto pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Wyniki kontroli potwierdziły, iż Skarżącej nie należą się płatności, gdyż obszar zgłoszony do płatności na istotnej części działki nie był użytkowany rolniczo. A zatem niezasadnie Skarżąca podnosi, iż zlekceważono wyniki kontroli i w sposób nieuprawniony dokonano skreśleń. To na podstawie danych z kontroli ustalono nową wartość powierzchni PEG, tj. 3,12 ha. Dołączony do akt administracyjnych sprawy zrzut z ortofotomapy potwierdza obszar uprawniony do płatności - 3,12 ha. Na obrazie ortofotomapy nałożono warstwy PEG, widoczne są tereny zadrzewione i zalesione oraz tereny kwalifikujące się do przyznania płatności. Nałożone na ortofotomapę warstwy PEG są tożsame z ustalonymi granicami użytkowania, wskazanymi na szkicach terenowych z kontroli. A zatem cały materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, iż jedynie powierzchnia 3,12 ha kwalifikuje się do przyznania płatności. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, oględziny oraz co istotne materiał źródłowy zebrany na miejscu. A zatem przeprowadzone przez organ oględziny działek zgłoszonych we wniosku o płatności, co istotne uzupełnione i zweryfikowane dokumentacją fotograficzną nie są sprzeczne z prawem i materiał taki należało uznać za dowód, na podstawie którego ustalono stan faktyczny. Protokół ten jest dokumentem urzędowym, w którym organ poświadcza zgodność wskazanych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Ponadto Sąd podkreśla, że w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, toczących się na podstawie art. 3 ustawy obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Należy przede wszystkim zauważyć, że omawiana ustawa w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Z akt administracyjnych nie wynika, aby Skarżąca w postępowaniu administracyjnym wykazała inicjatywę dowodową – ograniczyła się do twierdzeń podniesionych w odwołaniu. Podsumowując wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.