V SA/Wa 36/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Sławomir Kozik, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... listopada 2014 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej przez S. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie , jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia listopada 2014r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2014r.o odmowie umorzenia należności z tytułu składek. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014r., sprecyzowanym w dniu [...] lipca 2014r., S. S. (Wnioskodawca, Skarżący, Strona) zwrócił się o umorzenie składek wraz z odsetkami, kosztami postepowania egzekucyjnego oraz innymi kosztami należnymi ZUS z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, która została zakończona w kwietniu 2012r. W uzasadnieniu wniosku wskazał na bardzo trudną sytuację finansową i zdrowotną, a przede wszystkim na trudności będące skutkiem kradzieży towarów stanowiących główny składnik majątkowy i tym samym dorobek całego życia, dokonanej w październiku 2012r. przez zorganizowaną grupę przestępczą. Podkreślił, ze w wyniku kradzieży utracił zdolność do prowadzenia działalności gospodarczej. Co skutkowało powstaniem zaległości wobec ZUS, Urzędu Skarbowego oraz kontrahentów. Kradzież była także przyczyną pogorszenia stanu zdrowia, w szczególności o charakterze kardiologicznym. Jest pod stała opieką żony, która ma status osoby bezrobotnej. Wnioskodawca podał, że został zakwalifikowany jako inwalida I grupy, niezdolny do pracy, wymagający całodobowej opieki. Wyjaśnił też, iż wraz z żoną utrzymują się z zasiłku stałego z Opieki Społecznej w wysokości [...] zł oraz zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...] zł. Tak więc na osobę miesięcznie przypada kwota [...] zł. Do wniosku dołączył szereg dokumentów, m. innymi takich jak PiTy za 2011, 2012, 2013r., orzeczenie o przyznaniu stałego zasiłku z OPS, zasiłku pielęgnacyjnego czasowego, pisma [...](3 sztuki) dot. leków, decyzji Naczelnika US i Dyrektora IS.. Decyzją z dnia [...] września 2014r. ZUS I Oddział w L. odmówił umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika za okres 05.2003 – 04. 2012r. w wysokości [...] zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres 05.2003 – 04.2012r. w wysokości [...] zł - Fundusz Pracy i FGŚP za okres 05.2003 – 04. 2012r. w wysokości [...] zł W części dotyczącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą na: - ubezpieczenia społeczne za okres 05.2003 – 04. 2012r. w wysokości [...] zł - ubezpieczenie zdrowotne za okres 05.2003 – 04. 2012r. w wysokości [...] zł - Fundusz Pracy i FGŚP za okres 05.2003 – 04. 2012r. w wysokości [...]zł W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2014r (zaskarżoną) utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił wszystkie podniesione przez Odwołującego argumenty, wskazał na brzmienie art. 28 ust. 3 oraz 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Stwierdził, że nie zachodzi tu sytuacja, że składki mogą być umorzone w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w wyjątkowych przypadkach, gdy osoba zobowiązana wykaże, że nie ma zdanej możliwości wywiązać się z zobowiązań wobec ZUS, np. gdy legitymuje się orzeczeniem o trwałej całkowitej niezdolności do pracy i nie otrzymuje żadnych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub opieki społecznej. Zakład podniósł, że Zobowiązany nie wykazał, że brakuje mu środków finansowych na wykup leków, np. nie załączył niezrealizowanych recept lekarskich, zauważył, że otrzymuje on zasiłek stały z [...] oraz pomoc finansową z [...] przy wykupie niezbędnych leków kardiologicznych. Wskazał również, że Wnioskodawca nie ponosi kosztów z tytułu miesięcznych opłat związanych z utrzymaniem, takich jak czynsz, gaz, energia. Opłaty te w całości finansuje córka B. N. Ponadto organ wskazał, ze działalność gospodarcza ma charakter zarobkowy, zaś ponoszenie strat stanowi element zwykłego ryzyka gospodarczego i nie mieści się w katalogu przesłanek do umorzenia należności. Reasumując organ podkreślił, że zgodnie z dostarczonymi dokumentami, sytuacja zdrowotna Wnioskodawcy ulega poprawie ; zgodnie z orzeczeniem z dnia ...09. 2012r. znaczny stopień niepełnosprawności przyznano jedynie do dnia 31.12. 2014r., a w grudniu 2013r. wykreślono go z listy oczekujących na przeszczep serca. Podkreślił również, że można uznać, że trudności są przejściowe i mogą ulec poprawie po podjęciu zatrudnienia po powrocie do zdrowia. W skardze na powyższą decyzję, S. S. (Skarżący, Strona wniósł o ,,ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie umorzenia zaległych składek wraz z odsetkami oraz kosztami egzekucyjnymi,, oraz ,,o całkowite umorzenie składek’’. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów., Sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą , a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r Nr 98, poz.1071 ze zm.) powoływanej dalej jako ,,k.p.a.’’ W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w myśl przewidzianej przepisem art. 77 par.1 kpa zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a.organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 par. 1 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne- wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ustalenia organu nie są prawidłowe, a wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego pochopne. Przedmiotem rozpoznania przez organy ZUS w niniejszej sprawie był wniosek Skarżącego o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sad oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art.13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " ([...]) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. ([...]) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach- pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności- w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.Nr 141,poz.1365). Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu Organ, w niniejszej sprawie, nie dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione, określone w przepisach u.s.u.s. i rozporządzenia, przesłanki. Skoro ustawodawca przewidział możliwość umorzenia pomimo braku całkowitej nieściągalności, to w sytuacjach wyjątkowych – a do takich niewątpliwie należy sytuacja Skarżącego- organ powinien skorzystać z instytucji umorzenia. Trudno sobie wyobrazić sytuację życiową , która bardziej pasuje do § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Występują w niniejszej sprawie dwie przesłanki pozwalające na podjęcie jedynie słusznej decyzji. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że – przy braku stałych miesięcznych dochodów Skarżącego i jego żony (na dzień wydania decyzji) i przy ciężkich chorobach przewlekłych ([...] (karta pacjenta, k 6 akt adm.)– opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę ([...]) możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nadto, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, w dniu [...].09. 2012r. wydane zostało orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności Skarżącego. Z jego uzasadnienia wynika, iż Skarżący jest osobą wymagającą kompleksowego systemu usług opiekuńczych wymagającą stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby. Schorzenia powodują w sposób istotny obniżenie zdolności do wykonywania pracy w porównaniu do zdolności, jakie wykazuje osoba o podobnych kwalifikacjach zawodowych z pełną sprawnością fizyczną i psychiczną. Trudno w tej sytuacji uznać za prawidłową ocenę ZUS, iż ,,trudności są przejściowe i mogą ulec poprawie po podjęciu zatrudnienia po powrocie do zdrowia’’. Przy współistnieniu szeregu tak ciężkich chorób jak u Skarżącego, można - co najwyżej - mieć nadzieję na poprawę stanu zdrowia, a nie pełny powrót do zdrowia, jak pisze organ. Przy rozpatrywaniu tego typu spraw nie można nie korzystać ze zdrowego rozsądku i tzw. doświadczenia życiowego. Także argument ZUS, że Skarżący ,, nie udowodnił, że brakuje mu środków finansowych na wykup leków, np. nie załączył niezrealizowanych recept lekarskich’’ należy uznać za niewłaściwy w sytuacji, w której S.S. zwraca się do [...] i ten finansuje mu lekarstwa. Również stwierdzenie o posiadaniu przez Stronę stałego żródła dochodu w postaci zasiłku z Opieki Społecznej w zestawieniu z jej potrzebami życiowymi i wysokością zadłużenia - nie jest prawidłowym wnioskowaniem z całokształtu zebranego materiału dowodowego. Należy podkreślić, iż uznaniowość w podejmowaniu decyzji o umorzeniu nie może oznaczać dowolności i kurczowego trzymania się dbałości o poziom finansów ZUS. Ocenia przesłanek nie może być powierzchowna, teoretyczna ale winna odpowiadać realnej rzeczywistości. Organ powinien podejść do sprawy indywidualnie, dokładnie ją wyjaśnić . Nie chodzi o to, aby z jednej strony – egzekwować składki, zaś z drugiej – zmuszać obywatela do "sięgania do kieszeni" budżetu państwa po pomoc, gdyż inaczej ów obywatel nie jest w stanie sobie poradzić. W świetle powyższego stwierdzenie organów, że Skarżący nie spełnia przesłanek umorzenia jest błędem w ocenie zebranego materiału dowodowego, który dodatkowo nie został zebrany w sposób wyczerpujący. Dlatego też Sąd uznał, że Zakład pozostawał w błędnym przekonaniu o niespełnieniu przez Skarżącego warunków pozytywnego rozpoznania wniosku. Tym samym nie rozważył właściwie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądż odmowy udzielenia ulgi. Kwestie wskazane wyżej powinny się stać przedmiotem ponownej kompleksowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, uzupełnionego zgodnie ze wskazaniami Sądu. W tym miejscu należy przypomnieć, że sąd administracyjny kontrolując decyzję odmawiającą umorzenia zaległości, nie posiada kompetencji do ich umorzenia ani do nakazania organowi administracji aby to zrobił. Jednakże Sąd bada czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzje uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (art.7 k.p.a.). Sąd zważył, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez Zobowiązanego , pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. Zgodnie z wyrokiem NSA z 25 czerwca 2003r , sygn. akt III SA 311/01 (POP 2004/4/77) interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, dlatego dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, 10, 77, 80, 81 k.p.a. i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Oczywiście, należy także rozważyć – w świetle obowiązującego prawa – ewentualną możliwość umorzenia części zadłużenia, co zasadniczo przyczyniłoby się do poprawy sytuacji Skarżącego. Wobec powyższego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.