V SA/Wa 360/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA -Marzenna Zielińska (spr.), Sędziowie: WSA -Barbara Mleczko-Jabłońska, WSA -Małgorzata Rysz, Protokolant: -ref. sąd. Aneta Opyrchał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2005 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz M. B. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2004r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 1 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002r., Nr 42, poz. 371 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2004r. o odmowie przyznania M.B. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu decyzji podał, iż M.B. wniósł o przyznanie uprawnień kombatanckich w oparciu o art. 1 ust 2 pkt 5 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, za działalność polityczną uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach wojskowych lub organizacjach niepodległościowych na terytorium Państwa Polskiego w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939r. oraz w granicach powojennych w okresie od wkroczenia armii Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (ZSRR) do końca 1956r., jeżeli były to formacje lub organizacje stawiające sobie za cel niepodległość i suwerenność Rzeczypospolitej. W efekcie rozpatrzenia wniosku, Kierownik Urzędu stwierdził że, nie wykluczając, iż strona udzielała pomocy partyzantom, brak jest dowodów świadczących o pełnieniu służby w organizacji Narodowe Zjednoczenie Wojskowe w rozumieniu cytowanego przepisu. Warunkiem uznania za działalność kombatancką było pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, co było tożsame z prowadzeniem w sposób zorganizowany i systematyczny działalności skierowanej przeciwko okupantowi. Stwierdził również, że udzielanie pomocy partyzantom zasługuje na społeczny szacunek, niemniej nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. Między uczestnikiem ruchu oporu, a osobą działającą na rzecz ruchu oporu występuje zasadnicza różnica. W tym drugim wypadku chodzi o cenną, ale świadczoną dobrowolnie i okazjonalnie pomoc oddziałom partyzanckim, która nie była rozliczana według zasad dyscypliny obowiązującej żołnierzy ugrupowań konspiracyjnych. W tej materii Kierownik Urzędu powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w analogicznych sprawach, w których NSA wyraził pogląd, że współpraca ludności cywilnej z organizacjami konspiracyjnymi nie jest jednoznaczna z działalnością kombatancką określona w ww. ustawie. M.B.w skardze na powyższą decyzję wniósł o jej uchylenie, jako że narusza prawo, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniósł, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją wydaną w pierwszej instancji odmówił mu przyznania uprawnień kombatanckich z wnioskowanego tytułu, stwierdzając – bez uzasadnienia, że nie przedstawił dostatecznych dowodów, pozwalających na pozytywne rozpatrzenie jego wniosku, z kolei orzekając w drugiej instancji stwierdził, iż brak jest dowodów świadczących o pełnieniu służby w NZW. Zdaniem skarżącego, stanowisko organu jest błędne. Z przedstawionych dokumentów (oświadczeń świadków) jednoznacznie wynika, iż skarżący był członkiem oddziału konspiracyjnego w stopniu szeregowego, został zaprzysiężony i zgodnie z rotą przysięgi ponosił stosowną odpowiedzialność za wykonywanie powierzonych mu zadań. Powołał się także na okoliczność, iż ówcześnie jedynie nieliczni członkowie NZW pełnili służbę w patrolach bojowych, pozostali wykonywali różnorodne zadania związane z wywiadem, zaopatrzeniem, zapewnieniem noclegów oraz działalnością propagandową. Tego rodzaju czynności były wykonywane przez skarżącego, zgodnie z rozkazami dowódcy, co bezspornie wynika z przedstawionego przez niego - w toku postępowania - życiorysu oraz zeznań świadków. W cenie skarżącego skarga jest więc zasadna, albowiem spełnia on wymogi określone w art. 1 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Nadto powołał się na informację przekazaną przez Instytut Pamięci Narodowej, tj. pismo z [...].08.2004r. (z zaznaczeniem, że jej kserokopia znajduje się w aktach sprawy), z której wynika, że okręg [...] dysponował liczną siecią terenową (konspiracyjną) i oddziałami partyzanckimi, liczącymi jeszcze po amnestii 1947r. ok. 120-1950 (chodzi o 150 – przyp. wł.) żołnierzy w polu. Należy zatem przyjąć, że w okresie wnioskowanej działalności strony, czyli na przełomie 1946-1947, liczba wszystkich żołnierzy NZW przekraczała nieznacznie 150 osób. Natomiast, w chwili obecnej, w urzędzie jest zarejestrowanych ponad 130 osób, które za służbę w NZW po 1947r. nabyły uprawnienia kombatanckie – w tym ok. 30 żołnierzy – reszta to łącznicy. Łączników współpracujących z samym "[...]" jest jak wynika z przeglądu akt administracyjnych – ponad 50 osób. Tak więc, wg Kierownika Urzędu, kolejny wniosek o przyznanie uprawnień złożony przez następną osobę, która miała być zaprzysiężona przez "[...]" i pełnić funkcję łącznika w NZW, choć poparty oświadczeniami świadków, budzi istotne wątpliwości co do jego wiarygodnego udokumentowania. Zwłaszcza, że – jak podaje IPN – w [...] Okręgu [...] funkcjonowała praktyka wydawania członkom legitymacji (wydawał je sierżant S. S. "[...]"). Natomiast strona takiej legitymacji nie przedstawiła, a akta administracyjne nie wskazują, aby w ogóle kiedykolwiek otrzymała taką legitymację. W efekcie Kierownik Urzędu stwierdził, iż dokonana przez niego ocena nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów i jest w pełni uzasadniona w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, że skardze nie można odmówić zasadności, gdyż decyzja ta narusza przepisy prawa procesowego, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji na wstępie należy zauważyć, iż integralną częścią przepisów regulujących postępowanie administracyjne, w tym także postępowanie w sprawach kombatanckich, są zasady ogólne postępowania administracyjnego i są one dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania . I tak, z zasady ogólnej prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 kpa, której realizacji służy m. in. przepis art. 77 kpa, wynika, iż obowiązkiem organu administracji jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, w tym uwzględnienie i dokonanie analizy i oceny wszystkich dowodów. Organ, rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest to uzasadnić, z jakiej to robi przyczyny. Pominięcie oceny dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności wydanego rozstrzygnięcia. Dlatego też organ administracji obowiązany jest stosownie do art. 77 i 80 kpa dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony w sprawie dowód. Owym elementarnym zasadom postępowania nie czyni zadość zaskarżona decyzja. Na organie odwoławczym, w tym wypadku tożsamym z organem wydającym decyzję w pierwszej instancji, ciążył szczególny obowiązek wnikliwej i wszechstronnej analizy i oceny dowodów. Jednakże w przedmiotowej sprawie orzeczenie wydane przez Kierownika Urzędu w pierwszej instancji – co również zauważa skarżący – ogranicza się do stwierdzeniem, że strona "nie przedstawiła dostatecznych dowodów, iż zachodzą w jej sprawie przesłanki art. 1 ust. 2 pkt 5 pow. ustawy", a uzasadnienie rozstrzygnięcia dokonanego przez Kierownika Urzędu –jako organu odwoławczego również sprowadziło się tylko do stwierdzenia, że w sprawie "brak jest dowodów świadczących o pełnieniu służby w organizacji Narodowe Zjednoczenie Wojskowe w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o kombatantach". Tymczasem Skarżący wraz z wnioskiem o przyznanie uprawnień kombatantów, jako dowody na jego poparcie, złożył oświadczenia dwóch świadków, tj. L.T. (pseudonim "[...]") i T. K. (pseudonim "[...]"). Jednak Kierownik Urzędu , zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, z naruszeniem art. 80 kpa nie dokonał oceny tych dowodów, ograniczając się do nader powierzchownego stwierdzenia, że M.B. nie przedstawił dostatecznych dowodów potwierdzających, że zachodzą w jego sprawie przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o kombatantach (uzasadnienie decyzji wydanej w pierwszej instancji), czy też że brak jest dowodów świadczących o pełnieniu przez skarżącego służby w organizacji Narodowe Zjednoczenie Wojskowe (uzasadnienie decyzji wydanej w drugiej instancji) i na tej podstawie odmówił stronie przyznania uprawnień kombatanckich z wnioskowanego tytułu. W tym miejscu trzeba więc ponownie podkreślić, iż odrzucenie dowodu wymaga uzasadnienia, zaś ocena dowodu nie może być dowolna. Dokonując takiej oceny organ nie może poprzestawać np. na stwierdzeniu, jak to miało miejsce w sprawie, że strona nie przedstawiła dostatecznych dowodów, czy brak jest dowodów, lecz winien dokonać ich oceny zgodnie z normami prawa procesowego, zachowaniem określonych reguł tej oceny oraz wymogami wiedzy, doświadczenia i logiki. W niniejszej sprawie organ ani nie uzasadnił, dlaczego dowody przedstawione przez skarżącego uznał za niedostateczne, ani nie poddał ich ocenie w zakresie wiarygodności. Tym samym naruszył kolejną z zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę przekonania z art. 11 kpa, poprzez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie decyzji administracyjnej, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji wydanej w I instancji, w ocenie Sądu, nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 1 i § 3 kpa. Nie wskazuje bowiem faktów, które organ ostatecznie uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a zwłaszcza przyczyn, z powodu których niektóre dowody pominął, czy też odmówił im wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc się do podniesionego przez Kierownika Urzędu w odpowiedzi na skargę argumentu, iż "przy ocenie materiału dowodowego w sprawie... miał na uwadze również ustalenia historyków", dotyczące działalności [...] Okręgu [...], mając na myśli informację (pismo z [...]. 08. 2004r. ) Instytutu Pamięci Narodowej, w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w aktach sprawy brak jest tego pisma, a zatem w tym zakresie, tj. oceny tego dowodu, nie jest możliwe poddanie zaskarżonej decyzji sądowej kontroli. Ponadto, powoływanie się na ów dowód (informację IPN) dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, przy braku odniesienia się doń w treści zaskarżonej decyzji, może być również poczytywane jako naruszenie zasad, wynikających m.in. z art. 9 oraz 10 kpa. W toku postępowania administracyjnego Skarżący nie został bowiem poinformowany o "okolicznościach faktycznych i prawnych", które niewątpliwie "mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw" (jak tego wymaga art. 9), wbrew art. 10 kpa nie dano mu też możliwości "wypowiedzenia się co do zebranych dowodów", nie znając zaś informacji zawartych w piśmie IPN i nie wiedząc o ich wpływie na treść wydanej w jego sprawie, niekorzystnej dla niego decyzji, Skarżący w istocie pozbawiony też został możliwości wniesienia skutecznego środka zaskarżenia, gdyż nie był w stanie podjąć jakiejkolwiek merytorycznej polemiki z rozstrzygnięciem. Już tylko na marginesie wypada nadmienić, że trudne do zaakceptowania jest także dokonywanie przez Kierownika Urzędu (w odpowiedzi na skargę) oceny zasadności wniosku Skarżącego przez pryzmat ilości zarejestrowanych osób, które nabyły już uprawnienia kombatanckie za służbę w[...], ilości wniosków łączników współpracujących z "[...]" oraz zaprzysiężonych przez niego, i w oparciu o takie przesłanki kwestionowanie "wiarygodnego udokumentowania" wniosku oraz przesądzanie o kwestii uprawnień kombatanckich. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ winien uwzględnić podniesione wyżej okoliczności, w pełni stosując się do warunkujących prawidłowość postępowania administracyjnego przepisów i zasad, w szczególności zaś z poszanowaniem tychże zasad winien dokonać oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów w ich całokształcie, wyjaśniając również wątpliwość związaną z tym, że Skarżący do NZW przynależał od [...]. 12. 1946 r. do [...].04. 1947 r., natomiast zaprzysiężony był, jak sam podaje, w grudniu 1947 r. (k. 10v i 5v akt adm.). Z tych wszystkich względów, Sąd uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 200 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.