V SA/Wa 363/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant - Izabela Zdzieszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne; uchyla zaskarżoną decyzję. R. D. w dniu [...].07.2007r złożyła wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek, motywując go trudną sytuacją materialną, niską rentą swoją i męża oraz koniecznością ponoszenia dużych wydatków na leki w związku z chorobą własną i męża. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2007r odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odsetek za zwłokę i kosztów upomnienia- w łącznej kwocie 2.659,84 zł. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu ZUS), decyzją z dnia [...].11.2007r utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Prezes w uzasadnieniu stwierdził, że nie zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu przepisu art. 28 ust.3 ustawy dnia 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11 poz. 74 z 2007r).Prezes Zakładu podkreślił, że całkowita nieściągalność zachodzi wówczas, gdy m.in. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można by prowadzić skuteczną egzekucję. W niniejszej zaś sprawie mimo, iż przez okres kilku lat nie było wobec Wnioskodawczyni prowadzone postępowanie egzekucyjne, to wobec ujawnienia prawa majątkowego w postaci świadczenia rentowego, dzięki któremu można będzie skutecznie dochodzić zobowiązania z tytułu nieuregulowanych składek wobec ZUS - brak jest podstaw do umorzenia należności. Organ ustalił, że R. D. od czerwca 2006r pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy (płatną do czerwca 2008r) w kwocie netto 650 zł, zaś jej mąż , również z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 900zł netto. Z renty męża są dokonywane potrącenia komornicze , a świadczenie płatne jest do stycznia 2008r. Organ podkreślił także, iż zasadą jest opłacanie składek, a umorzenie zadłużenia z tego tytułu jest instytucją nadzwyczajną. Ponadto, zdaniem Organu, sytuacja materialna Zobowiązanej nie należy do sytuacji drastycznych, czyli takich kiedy środki finansowe, którymi dysponuje płatnik składek, nie pozwalają na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, jak wyżywienie, ubranie, utrzymanie mieszkania. Podkreślono także, że Zobowiązana nie ma na utrzymaniu nikogo, a co do ponoszonych przez nią i jej męża kosztów zakupu leków, to nie zostały przedłożone żadne rachunki potwierdzające ich zakup. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. D. wnosiła o umorzenie jej zaległych składek. Wskazywała na ciężką sytuację materialną i zdrowotną swoją i męża. Skarżąca podnosiła, że jej renta wynosi 650zł i z niej małżonkowi opłacają prąd, gaz i ratę zaciągniętego w banku kredytu. Natomiast renta ,która otrzymuje mąż wynosi 634zł , gdyż dokonywane są potracenia komornicze; z niej są dokonywane zakupy leków, opału. Tak więc kwota, która zostaje na żywność, odzież, środki czystości jest bardzo mała. Skarżąca podniosła też, że w sierpniu 2000r. komornik umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu braku majątku, uważa więc, że sprawa jest już zakończona. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s, w sprawach uregulowanych tą ustawą , a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako "k.p.a." Odnośnie zaległości, to zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s, należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s, ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sad oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art.361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienie w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste ,że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r. (sygn. akt II UZP 6/04, OSNP 2004/16/285) Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że " (...) Przepis art. 28 ust. 2 ustawy o s. u. s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s, wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.". Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach-pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności- w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141,poz.l365). Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: l)gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2)poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3)przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zdaniem Sądu Organ w niniejszej sprawie nie dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy przesłanek wskazanych w art. 28 ust. 3a ustawy systemowej, mimo, iż ten przepis był wskazany w podstawie prawnej decyzji I i II instancji oraz w odpowiedzi na skargę. Nie rozważono czy zachodzą w niniejszej sprawie okoliczności wskazane w wymienionym wyżej rozporządzeniu. Przedmiotem rozpoznania przez organy ZUS w niniejszej sprawie był wniosek Skarżącej o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie wraz z odsetkami w łącznej kwocie 2.659,84 zł. Zadłużenie powstało gdyż zobowiązana prowadziła w okresie od [...].09.1998r do [...].12.1998r pozarolniczą działalność gospodarczą, nie zatrudniając pracowników. Nie uregulowała składek w całości. Postanowieniem z dnia [...].08.2000r Naczelnik I Urzędu Skarbowego w B. umorzył postępowanie egzekucyjne z uwagi na brak jakichkolwiek praw majątkowych. Tym samym uznał, iż egzekucja z majątku dłużnika jest bezskuteczna. W dacie wydawania decyzji obu instancji R.D. pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 650 zł miesięcznie, a jej mąż - z tego samego tytułu - kwotę 900zł netto. Faktycznie mąż otrzymywał 634zł miesięcznie, gdyż spłaca zadłużenie wobec banku BGŻ. Skarżąca nie jest właścicielką nieruchomości ani ruchomości o znacznej wartości handlowej. Z łącznej kwoty 1284zł, którą miesięcznie dysponują małżonkowie ponoszą oni koszt utrzymania lokalu mieszkalnego w kwocie około 700zł (okoliczność niesporna), ponadto koszt zakupu leków dla nich obojga w kwocie około 200-300zł miesięcznie. Organ stwierdził, co prawda, że wydatkowania tej ostatnio wymienionej kwoty Skarżąca nie wykazała , gdyż brak jest rachunków za leki, ale , zważywszy na zasady doświadczenia życiowego, wymieniona kwota jest jak najbardziej adekwatna do charakteru schorzeń R.D. (zaświadczenia z Poradni kardiologicznej, Pracowni Naczyniowej Szpitala Uniwersyteckiego w B., kserokopia wyniku badania USG z Wojskowego Szpitala Klinicznego w B., kserokopia karty informacyjnej z wynikami badań z Oddziału Neurologicznego Wielospecjalistycznego Szpitala Miejskiego w B., kserokopię karty diagnostyki zaburzeń przedsionkowych i słuchu z Poradni Diagnostyki Zaburzeń Szpitala Miejskiego w B.) oraz zaleconych leków. Ponadto należy pamiętać, że na organie ciąży obowiązek podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a), niewystarczające jest więc jego stwierdzenia, że brak jest rachunków za leki. Nadto Sąd zauważa, że skoro oboje małżonkowie pobierają renty z tytułu niezdolności do pracy, to oboje są przewlekle chorzy i wymagają leczenia, w tym także stosowania leków. Co do męża Skarżącej zaniedbano wyjaśnienia rodzaju schorzenia na które cierpi i ustalenia jakie leki musi przyjmować, a co za tym idzie- jaką kwotę miesięcznie musi przeznaczać na ich zakup. Istotne jest to, że żadne z małżonków nie otrzymałoby renty, gdyby nie było to uzasadnione z punktu widzenia lekarskiego. Organy nie rozważyły jaką rzeczywiście kwotą- po odliczeniu wydatków, w tym na leki - Skarżąca dysponuje oraz jaka kwota miesięcznie przypada na osobę w jej dwuosobowej rodzinie. Z pobieżnych obliczeń Sądu wynika, że miesięcznie kwota ta waha się między 280 a 380 zł na dwie osoby, czyli 140- 190zł na jedną. Trudno więc uważać, że tak niewielka kwota przypadająca na jedną osobę pozwoli na zaspokojenie potrzeb niezbędnych do egzystencji. Należy przy tym wskazać, że na przykład zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji branych pod uwagę przy ustalaniu progu interwencji socjalnej obejmuje wydatki nie tylko na żywność, mieszkanie, odzież i obuwie, edukację, ochronę zdrowia i higienę ale także na transport i łączność, kulturę i wypoczynek (vide: Rozp Ministra Polityki Społecznej z dnia 7 października 2005r w sprawie progu interwencji socjalnej -Dz. U. z 2005rNr.211 poz. 1762). Ponadto, z Rozp. Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (D.U. z 2006r Nr 135 poz. 950) wynika, że kryterium dochodowe poniżej którego pojawia się uprawnienie do korzystania z pomocy społecznej dla osoby w rodzinie jest przewidziane w wysokości nieprzekraczającej 351 zł. W świetle powyższego stwierdzenie organu, że Skarżąca nie spełnia przesłanek umorzenia pozostaje w sprzeczności z zasadami doświadczenia życiowego i logiki. Zdaniem Sądu, ten błąd w ocenie materiału dowodowego mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia ZUS. Wydanie decyzji nie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. Zakład nie ocenił właściwie zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wziął pod uwagę wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia zaległości bądź odmowy umorzenia. W kontekście stanu faktycznego występującego w sprawie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu II instancji stwierdzenie iż Skarżąca uzyskuje stały dochód w formie renty z tytułu niezdolności do pracy, co pozwoli na spłatę zadłużenia w dogodnym systemie ratalnym , jest , zdaniem Sądu, przekroczeniem granic uznania administracyjnego. W tym miejscu należy przypomnieć, że sąd administracyjny kontrolując decyzję odmawiającą umorzenia zaległości nie posiada kompetencji do ich umorzenia ani do nakazania organowi administracji aby to zrobił. Jednakże Sąd bada czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz czy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzje uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny (art.7 k.p.a.). Sąd zważył, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez Zobowiązaną , pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. Zgodnie z wyrokiem NSA z 25 czerwca 2003r , sygn. akt III SA 311/01 (POP 2004/4/77) interes publiczny nie powinien być rozumiany jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie może oznaczać dowolności, dlatego dokonując ustaleń organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, 10, 77, 80, 81 k.p.a, i ocenić wyniki postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja standardów tych nie zachowuje, a wnioski dotyczące niespełnienia przez Skarżącą przesłanek umorzenia są dowolne. Z tych wszystkich względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002r) orzeczono jak w sentencji.