V SA/Wa 363/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA – Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.T. na czynność Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych wyrażoną w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...] w sprawie: [...] w przedmiocie zamknięcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych postanawia odrzucić skargę S.T., dalej "skarżący", w dniu [...] stycznia 2012 r. złożył skargę na pismo Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie zamknięcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, wnosząc o wznowienie postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu stwierdził, że pismo to, określane przez skarżącego jako "decyzja", uniemożliwia skarżącemu "realizację konstytucyjnego prawa do obrony i powoduje, że całe postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do rzeczywistego, rzetelnego i zgodnego z prawdą wyjaśnienia sprawy w związku z którą zostało ono wszczęte". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z § 3 ww. artykułu Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Należy stwierdzić, iż skarga do sądu administracyjnego przysługuje na akt lub czynność, gdy podjęty jest on w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2004 r., sygn. OSK 247/04, Lex nr 125767). Zaskarżona czynność Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w W., polegająca na wystąpieniu do Przewodniczącego Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. z wnioskiem o ukaranie skarżącego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (wniosek - sygn. akt [...]) nie należy do żadnej z wymienionych form działania administracji publicznej. Wbrew stanowisku skarżącego wniosek o ukaranie, który skarżący otrzymał w dniu [...] stycznia 2012 r. nie stanowi decyzji Rzecznika "o zamknięciu postępowania wyjaśniającego". Zakończenie postępowania wyjaśniającego może się zakończyć albo jego umorzeniem – wtedy organ właściwy jest obowiązany wydać w tej sprawie zaskarżalne postanowienie (art. 106 ust. 2, art. 108 ust. 1 ustawy) albo wystąpieniem z wnioskiem o ukaranie (art. 104 § 2 ustawy), co nie oznacza zakończenia wobec skarżącego postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a jedynie przejście do jego dalszych czynności, dlatego też nie jest zasadne żądanie "wznowienia postępowania wyjaśniającego'' przez skarżącego. Ponadto przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie przewidują możliwości "wznowienia postępowania wyjaśniającego''. Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm., dalej: "ustawa"), określając m.in. zasady postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przyjęła jako regułę dwuinstancyjność postępowania, które to w istocie rzeczy przebiega w trzech etapach, a mianowicie jako mające charakter wstępny postępowanie wyjaśniające i właściwe postępowanie instancyjne tj. postępowanie przed komisją orzekającą i postępowanie przed Główną Komisją Orzekającą ( art. 72 ust. 1 i 2 ustawy). Podstawą prowadzenia postępowania wyjaśniającego jest postanowienie o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, wydawane po przeprowadzeniu czynności sprawdzających. Efektem przeprowadzenia czynności sprawdzających może być również postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Etap postępowania wyjaśniającego może zakończyć się umorzeniem tego postępowania poprzez wydanie postanowienia, na które służy zażalenie (art. 106 ust. 2, art. 108 ust. 1 ustawy) albo wystąpienie do przewodniczącego właściwej komisji orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych z wnioskiem o ukaranie (art. 104 § 2 ustawy). Wniosek o ukaranie jest skargą warunkującą postępowanie przed organem orzekającym w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Stanowi on żądanie skierowane do komisji orzekającej o stwierdzenie zawinionego popełnienia przez obwinionego naruszenia dyscypliny finansowej i wyciągnięcia odpowiednich konsekwencji prawnych. Wniesienie wniosku o ukaranie rozpoczyna nowy etap postępowania, tj. postępowanie przed komisją orzekającą (patrz: Ludmiła Lipiec-Warzecha, "Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz", Oficyna, 2008r.). Stosownie do art. 105 ustawy rzecznik dyscypliny informuje zawiadamiającego o wystąpieniu z wnioskiem o ukaranie. Obowiązek poinformowania realizowany jest również wobec obwinionego i na tej podstawie skarżącemu doręczono pismo z dnia 5 stycznia 2012 r. W zakresie postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych skarga do sądu administracyjnego przysługuje tylko i wyłącznie na prawomocne orzeczenia i postanowienia Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowanie (art. 169 ustawy). Podkreślenia wymaga, że złożenie wyjaśnień i wniosków dowodowych to prawo obwinionego, a nie obowiązek. Prawo to przysługuje obwinionemu nadal, aż do zamknięcia postępowania dowodowego podczas rozprawy (art. 133 ustawy). Jeżeli złożone zostaną przez obwinionego wyjaśnienia lub wnioski dowodowe, zostaną one rozpatrzone przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w W. W toku postępowania przed Komisją rzecznik również zapozna się z nimi. Tym samym, Sąd nie ma możliwości zbadania skargi na pismo Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w W. z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie sprawie zamknięcia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w świetle przepisu art. 1 p.p.s.a. zawierającego definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Sądowoadministracyjna kontrola przestrzegania prawa ma ograniczony charakter - są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Charakter ten wynika przede wszystkim z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych, a także postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy o p.p.s.a. odrzucił skargę.