V SA/Wa 364/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Sylwia Wojtkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi N. AS z siedzibą w J.. w N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... października 2007 r. nr ... w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości. 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz N. AS z siedzibą w J.; . w N. kwotę ... zł. (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi datowanej na 19 listopada 2007 r. i wniesionej 22 listopada 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez N. z siedzibą w ... w N. jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z ...października 2007 r., nr ... utrzymujące w mocy postanowienie własne z ... czerwca 2007 r. nr ... wydane w przedmiocie sprzeciwu na wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości rolnych. Stan sprawy przedstawia się następująco. N. z siedzibą w ... wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem (zawartym w piśmie datowanym na 18 grudnia 2006 r.) o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości położonej w B. gmina Ł., dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą ... Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z 24 maja 2007 r. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku strony. Postanowieniem z ... czerwca 2007 r. nr ... Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. ], dalej: k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców [t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 z późn. zm.], dalej: ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zgłosił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie przez cudzoziemca - N. z siedzibą w ... nieruchomości rolnych oznaczonych działkami nr ..., o łącznej powierzchni ... ha. W uzasadnieniu postanowienia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że dla przedmiotowych działek brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Według danych z ewidencji gruntów ww. nieruchomości stanowią grunty orne klasy .. Minister Rolnictwa zauważył, iż przedmiotem działalności spółki jest produkcja .... Wyjaśnił także, iż nie zgłasza sprzeciwu na nabywanie gruntów rolnych przez cudzoziemców jedynie w tych przypadkach, gdy cudzoziemiec zapewni racjonalną gospodarkę rolną, natomiast w omawianej sprawie przedmiotem działalności spółki nie jest działalność rolnicza i działki nie będą wykorzystywane pod produkcję rolną. Dodatkowo stwierdził, że jakkolwiek strona przedstawiła decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do działki nr ..., to decyzja odnosi się tylko do części tej działki, a nie całej powierzchni i należy domniemywać, że grunt nie objęty decyzją o warunkach zabudowy nie będzie wykorzystywany zgodnie z jego rolniczym charakterem. W związku z powyższym organ uznał, że z punktu widzenia interesów rolnictwa nie ma przesłanek do wyrażenia zgody na powyższą transakcję. Spółka pismem z 27 czerwca 2007 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniosła, że organ w postanowieniu stwierdził, iż firma ... nie prowadzi działalności rolniczej i zakupione działki nie będą wykorzystane pod produkcję rolną. Strona wskazała, że w dniu 15 lutego 2006 r. zawarła umowę przedwstępną sprzedaży niniejszej nieruchomości i planuje rozpocząć na tym terenie produkcję ... oraz przebudowy i rozbudowy istniejących hal i infrastruktury tj. kotłowni, zbiornika p.poż. z agregatem prądotwórczym oraz przyłączy, a wykonawcą tych inwestycji będzie spółka córka, firma polska N. Sp. z o.o. z siedzibą w B.. Podniosła, że jej przyszła działalność produkcyjna zapewni osobom zamieszkałym w B. oraz w pobliskich miejscowościach zatrudnienie (firma inwestycyjna N. Sp. z o.o. obecnie zatrudnia ... osoby na podstawie umowy o pracę). Wskazała, że w sąsiedztwie przedmiotowego terenu znajdują się zabudowy gospodarcze i przemysłowe, a działki o nabycie których wnioskuje są bezużyteczne i zostaną zagospodarowane zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy. Podkreśliła, że przedmiotowe grunty orne klasy ... nie są użyteczne w rolnictwie, stanowią nieużytki i są od wielu lat wyłączone spod produkcji rolnej. Strona powołała się na zaświadczenie Urzędu Gminy Ł. i wskazała, że obszar obejmujący działki nr ... zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego utrzymany jest jako obszar inwestycyjny, a projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia. Wnioskodawca zarzucił, że w sprawie nie został zgromadzony pełen materiał dowodowy, uzasadnienie nie zawiera wszechstronnej analizy, a organ wydał decyzję wyłącznie w oparciu o swoje nieobiektywne domniemanie, iż nie ma decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowych działek. Strona podkreśliła, że taka decyzja została wydana i została dołączona do wniosku o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości. Rozpoznając sprawę ponownie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z ... października 2007 r. nr ...- wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonym postanowieniu i stwierdził, iż brak jest podstaw do zmiany poprzedniego stanowiska z uwagi na brak przedstawienia przez wnioskodawcę racjonalnych argumentów mogących stanowić przesłankę do zmiany stanowiska i wyrażenia zgody na nabycie przedmiotowych gruntów. Odnosząc się do przedstawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł." stwierdził, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zabudowy dotyczy tylko części działki nr ... Na powyższe postanowienie spółka w dniu 22 listopada 2007 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozstrzygnięciu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 a ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców i art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W motywach skargi strona powtórzyła argumenty i zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podkreśliła, że organ nie uwzględnił faktu, że realizacja jej planów oznaczałaby powstanie nowych miejsc pracy i tym samym przyczyniłaby się do spadku bardzo wysokiego bezrobocia na obszarze powiatu. Dodała, że nowe miejsca pracy, nowa inwestycja oraz zagospodarowanie nieurodzajnej ziemi w sposób prognozujący zyski stanowi lepsze rozumienie działania w "interesie społecznym", a na terenie nieruchomości już istnieją hale produkcyjne, z czego zdaniem strony wynika, że dotychczasowy właściciel prowadził na terenie przedmiotowej nieruchomości działalność inną niż rolnicza. Powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1079/04, w którym Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś art. 3 ust. 1 tej ustawy odwołuje się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie podniesionego przez organ argumentu, iż zainteresowany nie spełnia gwarancji racjonalnej gospodarki rolnej wnioskodawca powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1079/04, w którym Sąd wskazał, że polskie ustawodawstwo nie zakazuje zmiany przeznaczenia gruntu rolnego, natomiast organ powinien, zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą rozważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony, odnieść się do tej kwestii w kontekście art. 1 a ust. 1 i 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 13 marca 2008 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę, wskazując m.in., że organ nie uwzględnił realiów ekonomicznych i gospodarczych a także interesu społecznego wyrażanego przez gminę Ł.. W piśmie z 14 sierpnia 2008 r. skarżąca wskazała, że przedmiotowa nieruchomość nie tylko obecnie nie jest wykorzystywana na cele rolnicze, jak również w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie została na takie cele przeznaczona i nie będzie na nie przeznaczona także w planie, który ma wejść w życie. Dodała, iż obecnie obserwuje się tendencję do przekształcania gleb niskich klas na nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowym lub rekreacyjnym, gdyż ich niska jakość znacząco utrudnia ich rolnicze wykorzystanie. Podniosła również, iż z zaskarżonego postanowienia nie wynika, co według Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi należy rozumieć przez "interes rolnictwa", którym organ uzasadnił sprzeciw na wydanie zezwolenia na nabycie niniejszych nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w powyższym zakresie Sąd uznał, że zarzuty skarżącej zasługują na uwzględnienie. Na mocy art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia odmowy lub wyrażenia zgody na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca ma charakter uznania administracyjnego, nie oznacza to jednak dowolności, ponieważ zgodnie z art. 7 k.p.a. organ administracji jest zobowiązany do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozważenia wszystkich argumentów podniesionych przez stronę i załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w tym przypadku polskiej spółki prawa handlowego uznawanej za cudzoziemca tylko przy nabyciu nieruchomości. W przedmiotowej sprawie sprzeciw Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi został oparty na ustaleniu, że działki gruntu o łącznej powierzchni ... ha stanowiące grunty orne klasy ... nie zostaną przeznaczone przez skarżącą w przypadku ich nabycia pod produkcję rolną oraz że dla działek tych brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to jedyne ustalenia w sprawie, natomiast brakuje ustaleń i rozważań dotyczących okoliczności miejsca położenia tych działek, charakteru działek sąsiadujących, możliwości zmiany przeznaczenia gruntu w świetle obowiązujących przepisów. W tym miejscu Sąd podkreśla, że polskie ustawodawstwo nie stanowi bezwzględnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntu rolnego. Przeciwnie, ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.] wprowadza możliwości zmiany przeznaczenia gruntu w ograniczonym zakresie, ustala tryb i przesłanki tych zmian. Minister Rolnictwa powołując się na zamierzoną przez skarżącą zmianę przeznaczenia gruntu rolnego, powinien zatem się do powyższej kwestii odnieść, czego wymagają zawarte w art. 7 k.p.a. przesłanki rozważenia interesu społecznego, (a więc polityki rolnej, która w części niewątpliwie będzie wchodziła w zakres polityki społecznej, tj. przesłanki wymaganej art. 1 a ust. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców) oraz rozważenia słusznego interesu spółki. Słuszny jest zarzut skarżącej, iż zaskarżone postanowienie nie zawiera ustaleń i rozważań Ministra Rolnictwa odnośnie przesłanek z art. 1 a ust. 1 i 6 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, tj.: względy dotyczące polityki społecznej, więzi cudzoziemca z Polską oraz zachowanie wymagań ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, co wynika z wykładni funkcjonalnej powyższego przepisu i art. 1 tej ustawy. Skarżąca spółka zarówno we wniosku, jak i w późniejszych pismach wskazywała, że przedmiotem jej działalności jest produkcja ... Podkreślała, że przedmiotowe działki są bezużyteczne z punktu widzenia rolnictwa, od wielu lat były wyłączone z produkcji rolnej i że zostaną zagospodarowane zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy - na dowód czego załączyła kopię zaświadczenia UG Ł. o objęciu działek nr ... w planie zagospodarowania przestrzennego do końca 2002 r. terenem oznaczonym jako tereny przemysłowo-składowe, oraz kopię decyzji wójta gminy Ł. o warunkach zabudowy części działki nr ... Minister Rolnictwa nie odniósł się do tych twierdzeń i wskazał jedynie, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy tylko części jednej z działek. Sąd stwierdza również, że organ wydając postanowienie w drugiej instancji dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarówno w sentencji jak i w uzasadnieniu decyzji z ... października 2007 r. pomylił powierzchnie działek objętych wnioskiem, tj. do działki ... przypisał powierzchnię .... ha odpowiadającą rzeczywistej powierzchni działki ..., zaś do działki ... ha odpowiadającą rzeczywistej powierzchni działki ... Organ orzekający w sprawie popełnił również błąd co do charakteru omawianych działek, gdyż uznał je za działki rolne, lecz nie odniósł się do poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego (obowiązujący do końca 2002 r.), który wskazywał na ich przemysłowo-składowy charakter ani też do decyzji o warunkach zabudowy obejmującej część działki ... Stwierdził jedynie, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie stanowi prawa miejscowego. Nie odniósł się do wskazanych powyżej twierdzeń i zarzutów odnośnie planowanego sposobu wykorzystania nieruchomości podnoszonych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego i nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie aktualnego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości, a swoje ustalenia oparł jedynie na danych z wypisu rejestru gruntów, bez wskazania aktualnych kierunków polityki rolnej na terenie, gdzie znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Nie wziął przede wszystkim pod uwagę podnoszonego przez stronę faktu, że klasa V gleby praktycznie uniemożliwia przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod produkcję rolną Sąd stwierdza, że wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. nie stanowi aktu prawa miejscowego - jednakże zgodnie z przepisem art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (por. art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - t. j. Dz. U. z 2004r., Nr 201, poz. 2603).. Postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z ... października 2007 r. zostało uzasadnione w sposób ogólnikowy, niespełniający wymogów przewidzianych w art. 107 7 3 k.p.a., a opisane powyżej błędy w ustaleniach stanowią o istotnym, mającym wpływ na wynik sprawy uchybieniu art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Dodatkowo Sąd wskazuje na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., bowiem w aktach administracyjnych brak jest dowodu wezwania spółki przed wydaniem postanowienia do wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien mieć na względzie powyższe uwagi i w konsekwencji wyrazić swoją opinię po dokładnym wyjaśnieniu sprawy i rozważeniu rzeczywistych interesów wskazanych w art. 7 k.p.a., czemu winien dać wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie z mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.