V SA/Wa 365/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia NSA - Ewa Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oddala skargę Pismem datowanym na 15 maja 2006 r. G. W. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Uzasadniając wniosek aplikant stwierdził, że od lutego 2003 r. przebywa bez przerwy na zwolnieniu lekarskim i dlatego prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie przynosiła oczekiwanych dochodów i musiała zostać zamknięta. Ze względu na pogarszający się stan zdrowia wystąpił o przyznanie renty, jednakże ZUS odmówił jej wypłacania z uwagi na brak pełnego okresu ubezpieczeniowego. – dwa lata siedem miesięcy i piętnaście dni w 10 – letnim okresie składkowym. Podsumowując wnioskodawca stwierdził, iż znajduje się w tragicznej sytuacji finansowej jest bez środków do życia i nie może spłacić choćby części zaległości w stosunku do ZUS. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2000 r. do maja 2005 r. w łącznej kwocie 19.101,91 zł; ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2000 r. do maja 2005 r. w łącznej kwocie 4.903,54 zł; Fundusz Pracy za okres od stycznia 2001 r. do maja 2005 r. w łącznej kwocie 1.427,66 zł, oraz kosztów upomnienia w kwocie 323,20 zł. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Zakład przywołał treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.); dalej: "u.s.u.s.", określającego warunki umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Zdaniem organu wskazane przez wnioskodawcę okoliczności – przede wszystkim trudna sytuacja finansowa – nie są wystarczające do wydania pozytywnej decyzji w kwestii umorzenia zaległości. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie wskazuje – w ocenie Zakładu – na istnienie przesłanek umożliwiających umorzenie w oparciu o ww. art. 28 u.s.u.s. Nie można przyjąć, że opłacenie składek w dłuższym okresie czasu pozbawi wnioskodawcę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ I instancji podkreślił, że zadłużenie wobec ZUS nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, lecz było wynikiem systematycznego nieopłacenia składek w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Jak zauważył organ, trudności związane z uzyskiwaniem dochodu z prowadzonej działalności nie są równoznaczne z niemożnością uregulowania zaległych zobowiązań publicznoprawnych i nie mogą automatycznie stanowić podstawy do ich umorzenia. W wyniku rozpoznania wniosku z dnia 25 lipca 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy (wniosek zatytułowano: "odwołanie") Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej Prezes Zakładu) decyzją z dnia [...] września 2000 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] czerwca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający w drugiej instancji zauważył, że nie wszystkie wskazane przez skarżącego wyjaśnienia znalazły pokrycie w zgromadzonym materiale dowodowym. W związku z tym wezwano skarżącego do okazania dokumentacji potwierdzającej posiadane zobowiązania i wierzytelności, sprzedaż samochodów marki V. i V. T., kwotę kosztów utrzymania. Do dnia wydania decyzji Prezesa Zakładu ww. wezwanie pozostało bez odpowiedzi (wysyłana na wskazany adres korespondencja powracała z adnotacją "nie podjęto w terminie" również wtedy, gdy skarżący został poinformowany telefonicznie o wysłaniu pism). W ocenie organu II instancji istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma fakt, iż złożony w trakcie postępowania dokument – zeznanie podatkowe za 2005 r., w którym przychód wyniósł "0" – nie znalazł odzwierciedlenia w informacji uzyskanej przez organ z Urzędu Skarbowego, ponieważ organ ten jednoznacznie stwierdził, że w bazie brak jest zeznania podatkowego G. W. za 2005 r. Analizując treść zeznań podatkowych skarżącego za lata 2000-2004 organ stwierdził, że skarżący był w stanie w tym okresie regulować składki z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Podsumowując Prezes Zakładu stwierdził, że trudna sytuacja materialna nie jest wystarczająca do wydania decyzji o umorzeniu należności, ponieważ zgromadzone w postępowaniu dowody wskazują jednoznacznie, że zadłużenie wobec ZUS nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, a było wynikiem systematycznego nieopłacenia składek pomimo, iż skarżący dysponował środkami pozwalającymi na ich uregulowanie. Jak zauważył organ II instancji w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, skarżący posiada bowiem majątek, który pozwoliłby na skuteczne przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. Prezes Zakładu kierując się jednak regułą, że w postępowaniu egzekucyjnym należy stosować środki najmniej dolegliwe dla strony zasugerował skarżącemu możliwość ubiegania się o ulgę w postaci rozłożenia zadłużenia na raty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, że od około półtora roku posiada orzeczenie lekarskie o niezdolności do pracy, jednak nie otrzymuje świadczeń rentowych z powodu zaległości w składkach. Zauważył, że z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć żadnej pracy i dlatego jest na wyłącznym utrzymaniu swych córek. Jedynym majątkiem jaki posiada jest własnościowe mieszkanie o powierzchni 72 m ² w zdewastowanej kamienicy. Odnośnie prowadzonej działalności gospodarczej skarżący stwierdził, że regularnie uiszczał składki kiedy posiadał dochody, jednak gdy stan jego zdrowia się pogorszył a kilka nietrafnych transakcji pogorszyło sytuację finansową nie był w stanie opłacać składek co spowodowało lawinowe narastanie odsetek. Na koniec skarżący stwierdził, że jego sytuacja materialna w pełni uzasadnia umorzenie przez ZUS jego należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy systemowej z uwagi na posiadanie przez niego majątku, do którego można skierować skuteczne postępowanie egzekucyjne. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącego nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości – jak wyżej wyjaśniono – umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej paragrafem 3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd zauważa, że organ odwoławczy słusznie stwierdził, iż zadłużenie skarżącego powstało w wyniku systematycznego nieopłacenia składek. Ponadto skarżący z własnej winy praktycznie nie brał czynnego udziału w postępowaniu. Pomimo wielokrotnych wezwań organów orzekających w niniejszej sprawie skarżący w żaden sposób nie udokumentował istnienia zobowiązań i wierzytelności, na które powoływał się w swoich zeznaniach. Dodatkowo Sąd zauważa, że skarżący nie wystąpił o zawarcie układu ratalnego, co bez wątpienia miałoby wpływ na wysokość odsetek ze względu na opłatę prolongacyjną, która jest o połowę niższa. Wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy umorzenia należności, niemniej jednak brak podjęcia jakichkolwiek działań w zakresie zawarcia układu ratalnego przez skarżącego świadczy o niepodejmowaniu starań zmierzających do zniwelowania istniejącego zadłużenia. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów, z której jednak – jak wskazano powyżej – nie skorzystała. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. W ocenie Sądu, organ trafnie orzekł, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że przytoczone przez skarżącego okoliczności nie dają podstaw do uznania, iż nie zachodzi w stosunku do skarżącego całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji [pic]uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.