V SA/Wa 365/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2009 r. nr 388/2009 znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez R. C. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] listopada 2009r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. z [...] lipca 2009r. Nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] lutego 2008r. w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...] lutego 2008r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., po rozpatrzeniu wniosku producenta rolnego, przyznał R. C. płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości [...] zł. (JPO i UPO), odmawiając przyznania jednolitej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej). Po rozP. odwołania producenta od powyższej decyzji, w części dotyczącej odmowy przyznania płatności zwierzęcej, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją wydaną [...] marca 2008r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Decyzja ta stała się prawomocna wobec nie wystąpienia przez rolnika ze skargą na drogę sądowoaadministracyjną. Natomiast wnioskiem złożonym do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w dniu [...] grudnia 2008r. działający w imieniu rolnika profesjonalny pełnomocnik wystąpił w oparciu o art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] lutego 2008 odmawiającej przyznania płatności zwierzęcej. W dniu 7 stycznia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przesłał do Prezesa Agencji przedmiotową sprawę, zaś organ ten postanowieniem nr [...] w dniu [...] marca 2009r. wydanym na podstawie art. 65 §1 k.p.a. przekazał sprawę ponownie Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR w P. wskazując, że wniosek producenta rolnego o stwierdzenie nieważności jednoznacznie wskazuje, że strona domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] lutego 2008r., nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji, wskazując jednocześnie, że organ administracji publicznej nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. O tym, jaki charakter ma pismo strony decyduje ona sama. W wyniku rozpoznania wniosku pełnomocnika producenta rolnego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzją wydaną w dniu [...] lipca 2009r. Nr [...], na podstawie art. 157 §3 w zw. z art. 157 §2 k.p.a. i art. 10 ust 1 i ust 2 ustawy z 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.( Dz. U 2008 Nr 98 poz. 634 ze zm. ) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] lutego 2008r. W uzasadnieniu swego stanowiska organ przedstawiając pokrótce przebieg postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej w przedmiocie odmowy płatności zwierzęcej stwierdził, że przeprowadzenie przez Dyrektora Oddziału postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej przez stronę w, w sytuacji gdy organ ten ( Dyrektor Oddziału) rozstrzygał w toku instancji i utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura, byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a. Organ ten wskazał ,że zgodnie z art. 157§1 k.p.a. to Prezes Agencji jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, z tym, że Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W wyniku złożonego odwołania Prezes ARiMR, po jego rozpatrzeniu, decyzją z [...] listopada 2009 wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału. Uzasadniając swoje stanowisko Prezes Agencji wskazał, że organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podstawę prawną do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi art. 157 § 3 kpa. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast sprowadzać się do badania przyczyn nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, tj. stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej organ II instancji przypomniał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 była weryfikowana w postępowaniu odwoławczym przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., który w wyniku ponownej merytorycznego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy ww. decyzję. Mając powyższe na uwadze, zdaniem organu odwoławczego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nie jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby ww. decyzja kończyła postępowanie w sprawie. W analizowanym stanie faktycznym postępowanie zostało zakończone natomiast poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W.. W związku z powyższym, zdaniem Prezesa Agencji za prawidłowe należy uznać decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Decyzja Prezesa ARiMR z [...] listopada 2009r. stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której pełnomocnik R. C. wniósł początkowo o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] lutego 2008r. odmawiającej przyznania płatności zwierzęcej, a następnie prostując omyłkę, w piśmie procesowym z dnia 10 marca 2010r. wskazał, że przedmiotem skargi jest w istocie decyzja Prezesa Agencji Nr [...] z [...] listopada 2009r. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie : art. 157§1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż nie zachodzą warunki do merytorycznego rozpatrzenia wniosku R. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z [...] lutego 2008r. o odmowie przyznania płatności zwierzęcej . Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto w uzasadnieniu skargi jak i we wskazanym wyżej piśmie procesowym skarżący jednoznacznie wskazał, że w toku postępowania administracyjnego prawidłowo określił organ właściwy do rozpoznania wniosku. Precyzując, że wniosek przez niego złożony dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, właściwym do jej weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności był, jak podkreślił Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w P.. Skarżący podniósł, że w jego ocenie brak jest podstaw prawnych do wyłączenia możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji w pierwotnie prowadzonym jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią-bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji , w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, zdaniem Sądu decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, będąca przedmiotem skargi jest prawidłowa, a argumenty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie przypomnieć należy, że postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji objętych wadliwościami. Przepis art. 156 k.p.a. określający przesłanki stwierdzenia nieważności daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych jak i nieostatecznych. W orzecznictwie NSA ukształtowało się stanowisko co do stosunku postępowania odwoławczego do postępowania w trybie nadzoru ,jakim niewątpliwie jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. A zatem nie ma np. przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej na wniosek strony złożony przed upływem terminu odwołania byleby był to wniosek wskazujący na dokonanie przez stronę nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji. ( wyrok NSA z 7 stycznia 1992r. III SA946/91), jak również przepisy prawa (art. 56 p.p.s.a. ) dają pierwszeństwo weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej przed jej weryfikacją na drodze sądowej. Jak wyżej wspomniano postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będące swoistą formą nadzoru przewiduje bezwzględną dewolucję kompetencji, tj właściwość organu wyższego stopnia , od której istnieją jedynie dwa wyjątki - gdy w sprawie orzekał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze( art. 157 §1k.p.a.) Wszczęcie postępowania w tym przedmiocie wymaga natomiast uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność postępowania nadzorczego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -stosownie do art. 157 § 2 kpa - wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podstawę prawną do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi art. 157 § 3 kpa. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji , jak zasadnie podkreślił organ administracyjny może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono natomiast sprowadzać się do badania przyczyn nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, tj. stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. W niniejszej sprawie, decyzja organu I instancji -Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] lutego 2008 r. w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 była weryfikowana w postępowaniu odwoławczym przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P., który w wyniku ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy ww. decyzję. Decyzja Kierownika Biura istotnie stała się ostateczna wskutek rozpoznania sprawy w toku instancji, które zakończyło się decyzja organu odwoławczego. Jednakże o ile skarżący zarzuca obecnie, że w toku postępowania przed organem I instancji zaistniały przesłanki stwierdzenia jej nieważności, to w sytuacji rozpoznania sprawy w toku instancji i utrzymania jej w mocy przez organ odwoławczy, skarżący winien skierować wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego. W tym postępowaniu (a więc o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego ), o ile zasadne okazałyby się zarzuty wydania decyzji przez organ I instancji wskutek zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 156k.p.a. należałoby stwierdzić nieważność decyzji organu odwoławczego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa wskutek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wobec której stwierdzono przesłankę nieważności. W takiej sytuacji organ nadzoru właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w instancji odwoławczej będzie właściwy również do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji w tej samej sprawie, gdy dotknięta jest ciężkimi wadami ( wyrok NSA 18 sierpnia 1997r. IVSA1520/95). Takie samo stanowisko zajął również NSA w tezie wyroku z 10 stycznia 2001 I SA1790/99 uznając, że z przepisu art. 157§1 wynika właściwość do stwierdzenia nieważności decyzji nie tylko organu odwoławczego lecz jednocześnie decyzji organu I instancji gdy i ona dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156§ 1k.p.a. Właściwym do orzekania w tej sytuacji byłby w sprawie organ wyższego stopnia tj. Prezes ARiMR. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, ze Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nie jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] lutego 2008 r. w sytuacji gdy organ ten orzekał w toku instancji i wydał w sprawie decyzję o utrzymaniu decyzji organu I instancji. Wszczęcie, prowadzenie i orzekanie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w sprawie o stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W., a tak jednoznacznie wniosek swój sprecyzował skarżący, byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby ww. decyzja kończyła postępowanie w sprawie. W analizowanym stanie faktycznym postępowanie zostało zakończone natomiast przez wydanie przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Przyjęcie natomiast stanowiska skarżącego, prowadziłoby do niedopuszczalnej prawem sytuacji, w której stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego pozostawiałoby w obrocie prawnym decyzję organu odwoławczego orzekającą co do niej . W tej sytuacji orzekające w sprawie organy administracyjne zasadnie uznały brak przesłanek formalnych do wszczęcia przez Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ I instancji Kierownika Biura Rejonowego ARiMR we W. z dnia [...] lutego o odmowie przyznania producentowi rolnemu płatności zwierzęcej Z tego względu wydana w sprawie na podstawie art. 138 §1 pkt 1k.p.a. decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem - art. 157 § 1 i 3 k.p.a. , a skarga na nią na podstawie art. 151 p.p.s.a podlega oddaleniu. ----------------------- 1