V SA/Wa 366/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Protokolant - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi E. B.-P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oddala skargę W dniu [...] lutego 2009 r., decyzją nr [...], Prezes ARiMR ustalił Pani E. B. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 157 606,56 zł. Decyzję tę poprzedziło wszczęcie w dniu [...] stycznia 2009 r. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji nr: [...] o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wydanych przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. W toku postępowania ustalono, iż przyznane Stronie decyzjami z dnia [...] kwietnia 2006 r., [...] grudnia 2006 r. i [...] października 2008 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. płatności zostały zrealizowane i przekazane na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych. Po stronie E. B. powstało zatem zobowiązanie do realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat. Beneficjentka nie dotrzymała zobowiązania przestrzegania warunków uczestnictwa w programie rolnośrodowiskowym przez okres 5 lat od dnia jego rozpoczęcia. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona podniosła, że składając w styczniu 2005 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie była w stanie przewidzieć rozwiązania zawartej w dniu [...] grudnia 2003 r. z [...] Parkiem Krajobrazowym w K. umowy użyczenia działek ewidencyjnych nr 19/2, 24 i 26/44. Wskazała także na niewłaściwą jej zdaniem, przyjętą przez organ, wykładnię przepisów prawa w zakresie art. 39 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004, bowiem wymienione w tym artykule przypadki siły wyższej prawodawca określił jako katalog otwarty, zatem wymienione kategorie nie są wyłącznymi przypadkami siły wyższej. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją, nr [...], z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w O. z [...] lutego 2009r., nr [...], ustalającą kwotę nienależnie pobranych przez rolnika płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt przyznanych decyzjami nr : [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, iż Strona składając w dniu [...] stycznia 2005 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniosek o przyznanie płatności podpisała oświadczenie w tab. Xl na stronie 7, że znane są jej zasady oraz tryb realizacji programu rolnośrodowiskowego oraz, że jest świadoma skutków niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolno-środowiskowego. Organ wskazał, iż umowa użyczenia działek ewidencyjnych nr 19/2, 24 i 26/44 z [...] Parkiem Krajobrazowym w K. w § 7 przewidywała możliwość rozwiązania umowy użyczenia przez Użyczającego w każdym czasie, a zatem Strona miała świadomość, że istnieje możliwość rozwiązania przedmiotowej umowy i realizując program na użyczonych działkach nie będących jej własnością, musiała wziąć pod uwagę, że w każdej chwili może nastąpić rozwiązanie umowy użyczenia. W tych okolicznościach, w ocenie organu odwoławczego, w sytuacji Strony nie można mówić o wystąpieniu siły wyższej w rozumieniu art. 39 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Organ przywołał wymienione w art. 39 kategorie siły wyższej, których wystąpienie powoduje, że zwrot płatności nie jest wymagany. Są to: śmierć rolnika; długoterminowa niezdolność rolnika do wykonywania zawodu; wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeżeli wywłaszczenie to nie mogło być przewidziane w dniu podjęcia zobowiązania; klęska żywiołowa poważnie dotykająca grunty rolne gospodarstwa; wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt; choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należących do rolnika zwierząt gospodarskich. Organ przyznał, iż wymieniony katalog okoliczności, których wystąpienie powoduje, odstąpienie od dochodzenia nienależnie pobranych płatności jest katalogiem otwartym, ale podkreślił iż Polska jako Państwo Członkowskie Unii nie skorzystała z możliwości ustalenia w akcie prawa rangi rozporządzenia innych przypadków siły wyższej a zatem obowiązującym katalogiem jest tylko ten wymieniony w art. 39 Rozporządzenia nr 817/2004. W tych okolicznościach sytuacja dotycząca wypowiedzenia Stronie przez [...] Park Krajobrazowy w K. umowy użyczenia gruntu nie jest okolicznością, która zwalniałaby Prezesa ARiMR od dochodzenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W skardze z dnia 7 stycznia 2010 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. B. wniosła o uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], zaskarżając je w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 39 pkt 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. W uzasadnieniu Skarżąca zaakcentowała, iż składając w styczniu 2005 r. pierwszy wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz składając w kolejnych latach wnioski kontynuacyjne nie była w stanie przewidzieć decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. W chwili przystępowania do programu Dyrektor [...] Parku Krajobrazowego wydał bowiem zgodę na objecie użytkowanych gruntów na cele realizacji programu i zapewniono ją, że przez co najmniej pięć lat będzie mogła w sposób niezakłócony użytkować grunty objęte tym programem. Wojewódzki Konserwator Przyrody także gwarantował, że planowana przez Skarżącą działalność jest zgodna z celami ochrony chronionego obszaru Parku. Skarżąca stwierdziła, iż nawet zachowując najwyższą staranności w chwili przystępowania do projektu nie była w stanie przewidzieć późniejszych decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody oraz Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego. Zdaniem Skarżącej, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, art. 39 pkt. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 ustanawia zasadę zgodnie, z którą w postępowaniu dotyczącym ustalania sankcji za niezrealizowanie zobowiązania przez beneficjenta, zawsze należy w pierwszej kolejności uwzględnić rzeczywiste okoliczności w konkretnej sprawie. Dopiero w dalszej kolejności Prawodawca Europejski dopuścił możliwość odstąpienia od sankcji w przypadku wystąpienia siły wyższej oraz określił otwarty katalog przypadków siły wyższej. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że wymienione w tym przepisie przypadki siły wyższej nie są wyłącznymi, ale mają charakter przykładowy. Strona wyraziła przekonanie, iż nie ponosi żadnej odpowiedzialności za pozbawienie jej władztwa nad gruntami objętymi programem, co więcej sama jest poszkodowana działaniami organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Ustalony przez organ stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie jest przez Skarżącą kwestionowany. Spór dotyczy jedynie wykładni art. 39 pkt. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004. W ocenie Sądu stanowisko Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa co do rozumienia pojęcia "siła wyższa" na gruncie mającego zastosowanie w sprawie art. 39 jest prawidłowe. W polskim systemie prawnym ogólnie przyjmuje się, że siła wyższa - "vis maior" - to czynnik zewnętrzny, nadzwyczajny, niezależny od woli człowieka, któremu nie można zapobiec, np. śnieżyca, powódź, ciężka choroba, epidemia czy wojna. Pomimo przewidzianej w art. 39 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 możliwości notyfikowania Komisji przez Państwa Członkowskie kategorii uznawanych przez te państwa za siłę wyższą, Polska z tej drogi nie skorzystała i nie wskazała okoliczności, wykraczających poza katalog z art. 39, które po przyjęciu ich w akcie prawa rangi rozporządzenia uznawane mogłyby być za siłę wyższą. Organ zatem właściwie przyjął, iż wiążący dla oceny sytuacji Strony jest katalog zapisany w art. 39. Przyjęcie przez Skarżącą, iż na gruncie art. 39 Rozporządzenia nr 817 w postępowaniu dotyczącym ustalania sankcji za niezrealizowanie zobowiązania przez beneficjenta, zawsze należy w pierwszej kolejności uwzględnić rzeczywiste okoliczności w konkretnej sprawie a dopiero w dalszej kolejności rozważać wystąpienie siły wyższej określonej w otwartym katalogu jej przypadków jest, w ocenie Sądu, niewłaściwą nadinterpretacją. Z zapisu pkt 1 art. 39 wynika natomiast obowiązek wnikliwego rozważenia wszystkich okoliczności w każdym indywidualnym przypadku wystąpienia siły wyższej. Przyczyną pozbawienia Skarżącej możliwości użytkowania działek było rozwiązanie z dniem 28 maja 2007 r. przez [...] Park Krajobrazowy w K. Umowy użyczenia z dnia [...] grudnia 2003 r., w oparciu o jej § 7. Stanowi on jednoznacznie, iż użyczającemu przysługuje prawo rozwiązania umowy w każdym czasie w przypadku, gdy jednostka nadrzędna poleci Parkowi inne zadysponowanie przedmiotem użyczenia. Ta sytuacja miała miejsce i [...] Park Krajobrazowy w oparciu o postanowienia § 7 rozwiązał łączącą go ze Skarżącą umowę użyczenia działek. Nie jest to okoliczność, której wystąpienie powoduje odstąpienie przez organ od dochodzenia nienależnie pobranych płatności, nie można bowiem uznać za siłę wyższą zdarzenia prawnego przewidzianego w umowie cywilnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż dla zniesienia obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności konieczne jest wystąpienie okoliczności określanych w prawie wspólnotowym jako przypadki siły wyższej i powiadomienie o ich wystąpieniu, zgodnie z art. 39 ust. 2 Rozporządzenia Nr 817/2004, na piśmie właściwego organu w określonym terminie. Całkowicie poza rozważaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powołanego z mocy art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do rozpoznawania spraw sądowo administracyjnych, pozostają natomiast sygnalizowane przez pełnomocnika Strony w toku rozprawy zagadnienia odpowiedzialności cywilnej Dyrektora [...] Parku Krajobrazowego w K. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie dał organowi podstawę do stwierdzenia, że po stronie Skarżącej zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, z późn. zm.) i art. 23 Rozporządzenia Rady nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z dnia 26.06,1999 r. ze zm.), powstało zobowiązanie do realizacji tych przedsięwzięć przez okres co najmniej pięciu lat. Skarżąca zobowiązania nie dotrzymała, zmniejszyła powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program, co zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia rolnośrodowiskowego powoduje, iż płatność podlega wstrzymaniu i zwrotowi, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o przytoczone wyżej ustalenia, oddalił skargę z mocy art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.