V SA/Wa 367/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że postanowienie którego nieważność stwierdzono nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz R. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 9 czerwca 2006 r. R. G. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Do wniosku zostały dołączone dwa załączniki graficzne. Pismem z dnia 7 lipca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków we wniosku, w terminie 7 dni od dania doręczenia wezwania, wskazując, iż producent nie podpisał złożonych załączników. W dniu 3 sierpnia 2006 r. skarżący złożył korektę do wniosku, która nie zawierała jednak podpisanych załączników do wniosku obszarowego. Pismem z dnia [...] września 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. pozostawił wniosek bez rozpoznania, z uwagi na bezskuteczny upływ, wskazanego w wezwaniu z dnia 7 lipca 2006 r., terminu do uzupełnienia braków. Pismem z dnia 2 listopada 2006 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. odmówił przywrócenia terminu na złożenie wyjaśnień w sprawie. W uzasadnieniu wskazano, iż nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); dalej: "k.p.a.", ponieważ zainteresowany nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Podkreślono, iż wezwanie z dnia 7 lipca 2006 r. dotyczyło nie podpisania załączników graficznych. Korekta wniosku z dnia 3 sierpnia 2006 r. była niepoprawna, ponieważ nie zawierała podpisanych załączników graficznych. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wskazał, iż wezwanie z dnia 7 lipca 2006 r. odebrał jako monit do podpisania wniosku, a ponieważ nie posiadał kopii zdjęć - nie mógł sprawdzić rzeczywistych usterek. Wnioskodawca podkreślił, iż pozbawienie go płatności bezpośredniej z powodu omyłki przy podpisywaniu załącznika jest niewspółmierne do popełnionego uchybienia. Wniosek został bowiem podpisany, zaś powstałe uchybienie dotyczy jedynie kwestii formalnej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W., orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, iż okoliczność nieprawidłowego zinterpretowania treści wezwania skierowanego do wnioskodawcy nie stanowi podstawy przywrócenia terminu do uzupełnienia braków we wniosku obszarowym w trybie art. 58 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie R. G. wniósł o przywrócenie terminu do wprowadzenia uzupełnień we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich lub uznanie go za kompletny i uruchomienie wypłaty należnej dopłaty bezpośredniej. Wyjaśnił, iż początkowo zrozumiał, iż jego wniosek w całości nie został podpisany, a późnej, że nie dołączył do wniosku załączników graficznych. Dlatego ponownie wysłał kopię wniosku, niestety bez załączników, których nie posiadał. W ocenie skarżącego, załącznik graficzny stanowi jedynie materiał informacyjny dla właściciela, jak i dla Agencji. Nie powinien jednak przesądzać o przyznaniu dopłaty. Skarżący podkreślił, iż pomimo złożenia deklaracji i wniosku wraz z dołączonym załącznikiem graficznym, który stanowi integralną część wniosku, został on (wniosek) odrzucony co skutkuje odebraniem dopłaty. Ponadto, skarżący wskazał, iż przewlekłe rozpatrywanie jego zażalenia jest sprzeczne z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie Sąd uwzględnił okoliczności, które nie zostały w niej podniesione. Możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); dalej: "p.p.s.a." stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Dokonując na tej podstawie oceny postanowienia Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lipca 2007 r. Sąd uznał, że jest ono obarczone wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie rażąco narusza art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 144 k.p.a. W tym zakresie zważyć należało, że do zażalenia wnoszonego od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie zażaleniowe kończy się zatem rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający postanowienie na skutek prawidłowo złożonego zażalenia stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący zażalenie. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący zażalenie albo utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie (art. 138 § 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych postanowienia pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ rozpatrujący zażalenie w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie zażaleniowe (§ 1 pkt 3). W przypadku zaś gdy wystąpią przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., organ II instancji uchyli zaskarżone postanowienie i przekaże sprawę, będącą przedmiotem zaskarżonego postanowienia, do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku zażalenia, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia zażaleniowego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie organu rozpatrującego zażalenie nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. w sposób rażący narusza prawo. Przenosząc wskazane uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżone postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lipca 2007 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie przepisów art. 138 k.p.a. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. we wstępie i sentencji powyższego postanowienia stwierdził: "Na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (...) po rozpatrzeniu zażalenia Pana R. G. na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. (...). Utrzymuję w całości zaskarżone postanowienie Kierownika Biura Powiatowego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. (...) i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia". W takim stanie rzeczy charakter zaskarżonego postanowienia, jako wydanego w warunkach zażaleniowych, nie może budzić wątpliwości. Jednakże treść sentencji ww. postanowienia prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 k.p.a. Należy zauważyć, iż rozstrzygnięcie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. składa się z dwóch elementów. Z jednej strony organ II instancji powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał bowiem w mocy zaskarżone postanowienie, jednocześnie jednak, wbrew dyspozycji powołanego przepisu, orzekł o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić należy, że w postępowaniu zażaleniowym jedynie uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji w całości daje możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe powoduje, iż postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa procesowego, przez co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 126 k.p.a. Wykazana wada powołanego postanowienia sprawia, że przedwczesnym byłoby rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze. Stwierdzenie nieważności postanowienia nie oznacza przy tym, że wniosek skarżącego o przywrócenie terminu uznano za zasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej oceny w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy, w szczególności do twierdzenia, iż materiał graficzny dołączany do wniosku o przyznanie płatności, jako materiał informacyjny, który nie stanowi wypisu ani wyrysu z map ewidencyjnych, nie powinien przesądzać o przyznaniu płatności. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego postanowienie powinno być zawarte w uzasadnieniu postanowienia zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem postanowienia obarczonego taką wadą. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na postanowienie stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, a rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, o czym stanowi art. 152 p.p.s.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Zakres w jakim postanowienie, którego nieważność stwierdzono nie może być wykonane określono w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.