V SA/Wa 3678/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor sądowy WSA - Arkadiusz Koziarski, Sędzia WSA - Konrad Łukaszewicz (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie skierowanie do pracy przy zwalczaniu epidemii oddala skargę. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Ministra Zdrowia (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] maja 2021 r. o numerze [...] w przedmiocie skierowania do pracy przy zwalczaniu epidemii. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. o numerze [...], Wojewoda [...] (zwany dalej: "Wojewodą") skierował B. S. (zwaną dalej: "Skarżącą") do pracy w celu zwalczania epidemii COVID-19 na obszarze województwa [...] w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w P., przy ul. [...] (Szpital Tymczasowy [...] ul. [...] w P.), do wykonywania czynności określonych przez Dyrektora tego podmiotu w zakresie obowiązków, na okres od dnia 2 kwietnia 2021 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda przywołał przepisy: art. 47 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o zapobieganiu") oraz art. 104 § 1, art. 107 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). Skarżąca odwołała się od decyzji Wojewody wskazując, że udziela świadczeń zdrowotnych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej oraz nie jest nigdzie zatrudniona na podstawie umowy o pracę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że katalog przesłanek negatywnych, określony w art. 47 ust. 3 ustawy o zapobieganiu, enumeratywnie wymienia przypadki osób, które nie podlegają skierowaniu do pracy niosącej ryzyko zakażenia przy zwalczaniu epidemii. Minister wskazał w dalszej kolejności, że w katalogu nie zostało ustanowione wyłączenie w postaci udzielania świadczeń zdrowotnych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto, zestawiając ze sobą katalog podmiotów, które mogą zostać powołane do walki z chorobami zakaźnymi z przewidzianymi włączeniami, można odnotować dyspozycję ograniczającą się jedynie do osób szczególnie narażonych (głównie z powodów zdrowotnych lub opieki nad małoletnimi dziećmi) na negatywne skutki mające źródło w następstwach kontaktu z chorobami zakaźnymi. Minister zauważył, że Skarżąca nie przekazała dokumentów lub innych dowodów potwierdzających wystąpienie okoliczności stanowiących przesłanki, o których mowa w art. 47 ust. 3 ustawy o zapobieganiu. W jego ocenie, w sprawie nie wystąpiła natomiast żadna z przesłanek negatywnych, wyłączających możliwość skierowania Skarżącej do pracy przy zwalczaniu epidemii, wobec czego brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego wskazania w decyzji Wojewody miejsca realizacji świadczeń medycznych przez Skarżącą wskazał, że kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Jednocześnie mając na uwadze treść odwołania wskazano, że ustawa o zapobieganiu nie przesądza, aby skierowaniu do pracy przy zwalczaniu epidemii mogły podlegać wyłącznie osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z dnia [...] maja 2021 r. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającego na tym, że: błędnie ustalono, że Skarżąca jest zatrudniona w [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. oraz błędnie stwierdzono, że prowadzenie przez Skarżącą działalność gospodarczej nie ma znaczenia dla podjęcia decyzji oraz trybu jej wprowadzenia; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego zastosowanie przez organ II instancji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy istniały podstawy uchylenia decyzji w całości i przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, gdyż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowił przepis art. 47 ustawy o zapobieganiu, zgodnie z którym, pracownicy podmiotów leczniczych, osoby wykonujące zawody medyczne oraz osoby, z którymi podpisano umowy na wykonywanie świadczeń zdrowotnych, mogą być skierowani do pracy przy zwalczaniu epidemii. Do pracy przy zwalczaniu epidemii mogą być skierowane także inne osoby, jeżeli ich skierowanie jest uzasadnione aktualnymi potrzebami podmiotów kierujących zwalczaniem epidemii (ust. 1). Skierowanie do pracy przy zwalczaniu epidemii następuje w drodze decyzji (ust. 2). Literalna wykładnia powyższych zapisów prowadzi do przyjęcia, że w razie wystąpienia stanu epidemii można skierować – na podstawie decyzji administracyjnej – do pracy przy jej zwalczaniu m. in. osoby wykonujące zawody medyczne. Zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zwalczaniu, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego. W oparciu o powyższą regulację, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) od 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze kraju ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. poz. 433) i nie został odwołany. Z kolei w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 633), osobą wykonującą zawód medyczny jest osoba uprawniona na podstawie odrębnych przepisów do udzielania świadczeń zdrowotnych oraz osoba legitymująca się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny. Wskazane uprawnienie należy rozpatrywać pod względem zarówno uzyskania tytułu zawodowego jak i posiadania uprawnień medycznych (zob. D. Karkowska, Zakres podmiotowy pojęcia "zawód medyczny" [w:] Zawody medyczne, Warszawa 2012; dostępne: https://sip.lex.pl). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należało, że wobec Skarżącej wystąpiły pozytywne przesłanki z art. 47 ust. 1 ustawy o zwalczaniu, uprawniające Wojewodę do skierowania jej do pracy przy zwalczaniu epidemii, bowiem była osobą wykonującą zawód medyczny (osobą legitymującą się tytułem lekarza), a na obszarze całego kraju ogłoszono stan epidemii. Przy czym należy pamiętać, że ustawodawca ustanowił również przesłanki negatywne, których zaistnienie wyłącza możliwość wydania decyzji o skierowaniu. Zgodnie z art. 47 ust. 3 ustawy o zwalczaniu, skierowaniu do pracy niosącej ryzyko zakażenia przy zwalczaniu epidemii nie podlegają: 1) osoby, które nie ukończyły 18 lat bądź ukończyły 60 lat; 2) kobiety w ciąży; 2a) osoby samotnie wychowujące dziecko w wieku do 18 lat; 2b) osoby wychowujące dziecko w wieku do 14 lat; 2c) osoby wychowujące dziecko z orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego; 3) osoby, u których orzeczono częściową lub całkowitą niezdolność do pracy; 4) inwalidzi i osoby z orzeczonymi chorobami przewlekłymi; 5) osoby, o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1637 oraz z 2021 r. poz. 1834), oraz posłowie i senatorowie Rzeczypospolitej Polskiej. Zamknięty katalog przesłanek negatywnych z art. 47 ust. 3 ustawy o zapobieganiu obejmuje co do zasady osoby szczególnie narażone na ryzyko zakażenia przy pracy związanej ze zwalczaniem epidemii. Należy jednocześnie podkreślić, że organy nie dysponują uznaniowością w zakresie powyższego katalogu. Zestawiając zatem regulacją ustawową z art. 47 ust. 3 ustawy o zwalczaniu ze stanem faktycznym kontrolowanej sprawy, za prawidłową uznać należało konstatację Ministra, że Skarżąca nie należała do żadnej z kategorii osób podlegających wyłączeniu na podstawie omawianego przepisu. Skarżąca powołała się wyłącznie na fakt udzielania świadczeń zdrowotnych w ramach prowadzenia działalności gospodarczej, co nie jest przesłanką wymienioną w omawianym przepisie. Na żadnym etapie postępowania Skarżąca nie wskazała nadto innych przesłanek negatywnych, uzasadniających zastosowanie wobec niej wyłączenia od skierowania do pracy przy zwalczaniu epidemii. Z tych względów podniesione przez Skarżącą zarzuty nie mogły odnieść skutku. Regulacja art. 47 ust. 1 ustawy o zapobieganiu jednoznacznie wskazuje w swojej treści na możliwość skierowania do pracy przy zwalczaniu epidemii pracowników medycznych bez względu na rodzaj umowy o pracę lub miejsce jej wykonywania. Ratio legis tego przepisu polega na kierowaniu do pracy osób posiadających określone kompetencje zawodowe (w zakresie medycyny), a nie osób pozostających w określonym stosunku zatrudnienia (np. w publicznej ochronie zdrowia). Potwierdza to art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 790 ze zm.), zgodnie z którym, lekarz wykonujący zawód może być powołany przez uprawniony organ do udzielania pomocy lekarskiej w celu zwalczania skutków katastrof, epidemii i klęsk żywiołowych na czas ich trwania. Kwestia zatrudnienia pracownika wykonującego zawód medyczny na podstawie umowy o pracę lub prowadzenia przez niego działalności gospodarczej pozostaje zatem bez wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia o skierowaniu do pracy przy zwalczaniu epidemii. Poza zainteresowaniem ustawodawcy pozostają również względy dotyczące dotychczasowych zobowiązań osoby kierowanej do pracy, gdyż jak się można domyślać, zwalczanie epidemii jest traktowane przez ustawodawcę jako wartość wyższego rzędu nad realizacją standardowej opieki zdrowotnej. Skierowanie do pracy przy zwalczaniu epidemii na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o zapobieganiu jest związane wyłącznie z wykonywaniem zawodu medycznego. Z niespornego w tym względzie stanu faktycznego sprawy niewątpliwie wynika, że Skarżąca jest osobą uprawnioną do udzielania świadczeń zdrowotnych, a ta okoliczność uzasadniała wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy. W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy postępowania administracyjnego i dokonały pełnej analizy materiału dowodowego w sprawie. W szczególności wymaga podkreślenia, że Skarżąca, pomimo wezwania organu odwoławczego, nie przedstawiła żadnej dokumentacji dotyczącej spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 47 ust. 3 ustawy o zapobieganiu. Przypomnieć należy, że inicjatywa w postępowaniu dowodowym należy nie tylko do organu administracji, ale też do stron, które mogą zgłaszać wnioski dowodowe, zwłaszcza, gdy wywodzą z tego korzystne dla siebie skutki prawne. Nie sposób nie dostrzec, że generalne reguły dowodowego postępowania administracyjnego podlegają pewnym modyfikacjom w sprawach jak ta kontrolowania przez Sąd, tj. w przypadku badania przesłanek wyłączających możliwość skierowania do pracy przy zwalczaniu COVID-19 (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 26 listopada 2020 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 538/20; z dnia 30 marca 2021 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2288/20; dostępne w internetowej bazie orzeczeń: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, to na Skarżącej spoczywał ciężar dowodowy w zakresie wykazania, że podlega wyłączeniu od skierowania do pracy przy zwalczaniu epidemii. Wobec nieprzedstawienia tej istotnej okoliczności, organ odwoławczy był uprawniony do orzekania na podstawie ustalonego stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, o czym orzekł – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; zwanej dalej: "p.p.s.a.") – w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na zgodny wniosek stron postępowania, stosowanie do przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a.