V SA/Wa 371/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Asesor WSA Danuta Dopierała, Protokolant Joanna Pietraś-Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i kosztów upomnienia oddala skargę Pismem z dnia 13 lipca 2004 r. A. M. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Uzasadniając wniosek stwierdziła, że nie posiada żadnego dochodu ani majątku podlegającego egzekucji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład) decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. odmówił umorzenia należności powstałych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres: wrzesień 1999 r., listopad 2000 r. - maj 2000 r., lipiec 2000 r. - sierpień 2003 r. oraz listopad 2003 r.; kosztów upomnienia oraz odsetek za zwłokę w łącznej kwocie 6.289,14 zł. W podstawie prawnej organ I instancji wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.) - dalej u.s.u.s. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że wnioskodawczyni korzysta z pomocy rodziny oraz otrzymuje z Ośrodka Pomocy Społecznej dofinansowanie do czynszu w kwocie 110 zł miesięcznie. Zamieszkuje w mieszkaniu spółdzielczym, nie ma nikogo na utrzymaniu, nie posiada zaległości podatkowych. Do 30 czerwca 2004 r. pobierała rentę z tytułu niezdolności do pracy. Orzeczeniem Komisji Lekarskiej z dnia [...] kwietnia 2004 r. zobowiązana została uznana za zdolną do pracy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Zakład stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności określone w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., wnioskodawczyni nie przedstawiła także żadnych dokumentów, które uzasadniałyby umorzenie należności pomimo braku całkowitej nieściągalności. Rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu zaznaczając, że nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. Prezes Zakładu stwierdził, że stan zdrowia zobowiązanej udokumentowany zaświadczeniami lekarskimi nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia zaległości. Ponadto brak jest postanowienia organu egzekucyjnego o bezskuteczności egzekucji. Rozpoznający skargę A. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2005 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu Sąd zauważył, iż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisów o właściwości, jako organ właściwy do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek wskazano Ministra Polityki Społecznej. Postanowieniem z [...] czerwca 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu na podstawie zmienionego art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie stwierdził, że postępowanie wyjaśniające uzupełnione dodatkowym postępowaniem dowodowym przeprowadzonym ze względu na długi okres jaki upłynął od wydania decyzji odmawiającej umorzenia wykazało, że rozstrzygniecie organu I instancji było prawidłowe. W zaskarżonej decyzji podniesiono, że skarżąca otrzymuje emeryturę w kwocie 612,06 zł netto. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dorosłym synem, który osiąga wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w kwocie 750 netto. Zamieszkuje w mieszkaniu spółdzielczym o powierzchni 48 m-, a stałe miesięczne koszty utrzymania łącznie z kosztami leczenia określiła na 490 zł. Zadłużenie z tytułu czynszu w wysokości 700 zł i wobec [...] w wysokości 250 zł nie było skierowane do przymusowego dochodzenia. Prezes Zakładu podkreślił, iż w jego ocenie organ I instancji dokonał właściwej interpretacji przepisów regulujących szczegółowe zasady umarzania należności z tytułu składek. W omawianym przypadku nie zachodzi bowiem całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ponieważ skarżąca pobiera świadczenie emerytalne, z którego wierzyciel może zostać zaspokojony w drodze egzekucji. W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania również art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W odniesieniu bowiem do skarżącej nie zachodzą przesłanki określone w §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) regulującym szczegółowe zasady umarzania należności dla tej grupy zobowiązanych. W skardze z dnia 6 października 2006 r. skarżąca zarzuciła powyższej decyzji błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie skarżącej Prezes Zakładu arbitralnie i niezasadnie przyjął, iż jej sytuacja majątkowa umożliwia spłatę zadłużenia wobec ZUS. Uzasadniając powyższy zarzut skarżąca podniosła, że pobieranie przez nią niewielkiego świadczenia emerytalnego z trudem wystarcza na zaspokojenie kosztów utrzymania mieszkania. Natomiast znalezienie dodatkowego źródła dochodu w miejscu zamieszkania jest dla skarżącej z uwagi na wiek i stan zdrowia praktycznie niemożliwe. Niekorzystną sytuację materialną pogłębiła dodatkowo utrata pracy przez syna w październiku 2006 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że zgodnie treścią przepisu art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przez należności z tytułu składek należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, Zakład tylko w przypadku całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tegoż artykułu może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku "mogą być one umorzone". Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdzie nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącej. Organy orzekające w sprawie prawidłowo wskazały, że wobec skarżącej nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy systemowej z uwagi na posiadanie przez nią stałego źródła dochodów (świadczenia emerytalnego), do którego można skierować skuteczne postępowanie egzekucyjne. W ocenie Sądu prawidłowo zatem ustalono, iż w stosunku do skarżącej nie wystąpiła przesłanka całkowitej nieściągalności, a w konsekwencji brak było prawnej możliwości - jak wyżej wyjaśniono - umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w §3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanym powyżej §3 Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z §3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje orzekającym organom. Mogą one umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organów do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Oceniając sprawę pod kątem zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd zauważa, że organ odwoławczy miał podstawy aby stwierdzić, iż żadna z wymienionych powyżej przesłanek nie zachodzi. Zdaniem Sądu w toku postępowania administracyjnego, zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo zgromadził i poddał wszechstronnej ocenie materiał dowodowy sprawy. Strona natomiast, miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonych dowodów, z której to możliwości skorzystała. Zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne oraz posiadała prawidłową podstawę prawną. W ocenie Sądu, organ trafnie orzekł, w oparciu o posiadany materiał dowodowy, że przytoczone przez skarżącą okoliczności nie dają podstaw do uznania, iż nie zachodzi w stosunku do skarżącej całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Za takim stanowiskiem przemawia posiadanie przez skarżącą stałego źródła dochodu w postaci świadczenia emerytalnego. Sąd stanął na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego - będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań - nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie z powyższego obowiązku, organ wywiązał się w sposób należyty. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.