V SA/Wa 372/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi Z. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "U. " na informację ... Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia ... stycznia 2014 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę. W. D. prowadzący działalność gospodarczą pn. [...] wystąpił z wnioskiem o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego 2007-2013 pt. .... Z treści wniosku wynikało, iż miałby być realizowany w okresie od ... listopada 2013 r. do października 2014 r. w ramach działania 1.5. Rozwój przedsiębiorczości. Po złożeniu wniosku Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: MJWPU) wystąpiła do wnioskodawcy z dwoma pismami (z dnia ... lipca 2013 r. oraz z dnia ... sierpnia 2013 r.) w których poinformowała, iż wniosek zawiera błędy formalne (wymienione w wym. pismach) pouczając jednocześnie, że poprawie mogą podlegać wyłącznie elementy wskazane w tychże pismach. Po uzupełnieniu braków MJWPU wystosowała do wnioskodawcy pisemną informację (...) z dnia ... grudnia 2013 r. z której wynikało, iż wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. Poinformowano również, że projekt został oceniony przez niezależnych członków Komisji Konkursowej i uzyskał wynik ... punktów z ... punktów możliwych do uzyskania co stanowiło mniej niż wymagane minimum 60,00 % punktów. Wyjaśniono jednocześnie, że szczegółowe uzasadnienie negatywnej oceny wniosku zawierają karty oceny merytorycznej, których kopie przekazano wnioskodawcy jako załącznik do ww. pisma. Pouczono także o możliwości wniesienia protestu z czego wnioskodawca skorzystał. W proteście z dnia ... grudnia 2013 r. wniósł on o ponowną ocenę merytoryczną wniosku ponieważ jego zdaniem oceny ekspertów obarczone były brakiem konsekwencji a mianowicie pozbawiono wnioskodawcę prawa do uzupełnienia lub poprawy wniosku uniemożliwiając tym samym jego pełną i prawidłową ocenę. W ocenie skarżącego wskazany przez eksperta brak powołania się na kierunki działań strategicznych jest nieprawidłowy jako, że wskazano te kierunki i zgodność projektu z ich założeniami w formie stron zawierających wymagane informację (strona 15 – Bilans strategiczny regionu i strona 22 – zamierzenia strategiczne). W ocenie strony działania projektu wychodzą naprzeciw zapotrzebowaniu województwa tworząc warunki do dalszego rozwoju regionu a w szczególności otoczenia gospodarczego w obszarze Powiatu W. Strona jest również zdania, że projekt przyczyni się do wzmocnienia konkurencyjności województwa i kraju w skali europejskiej dzięki rozwojowi branży usług transportu i usług powiązanych. Poza tym wykształcenie profesjonalistów w tej dziedzinie sprawi, iż będą oni mogli z powodzeniem konkurować ze specjalistami z innych krajów UE. W odpowiedzi na złożony protest MJWPU pismem z dnia ... stycznia 2014 r. (...) poinformowała stronę, iż został on rozpatrzony negatywnie MJWPU podkreśliła w tymże piśmie, że zgodnie z art. 30b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Z 2009 R. Nr. 84, poz. 712, z późn. zm.) oraz zapisami Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM 2007-2013, przyjętej przez Zarząd Województwa Mazowieckiego Uchwałą nr 1253/270/13 z dnia 9 lipca 2013 r. rozpatrzenie protestu polega na sprawdzeniu zgodności przeprowadzonej oceny z kryteriami wyboru projektów zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący oraz sprawdzeniu, czy ocena została przeprowadzona w sposób właściwy i zgodny z Regulaminem oceny merytorycznej wniosków i Komisji Konkursowych stanowiącym Załącznik do Uchwały nr 730/249/13 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 23 kwietnia 2013 r. MJWPU wskazała, że kryteria wyboru finansowanych operacji przyjęte zostały przez Komitet Monitorujący RPO WM uchwałą nr 2/13 z dnia 18 kwietnia 2013 r. Poza tym jako rozpatrująca protest jest ona związana zakresem protestu. Podkreślono również, że w toku procedury odwoławczej, po wnikliwym przeanalizowaniu argumentów przedstawionych przez Wnioskodawcę stwierdzono, że ocena została przeprowadzona zgodnie z Regulaminem. MJWPU przypomniała, że w złożonym proteście Wnioskodawca zakwestionował w części A karty oceny strategicznej ocenę Kryterium nr 1. Zgodność z kierunkami rozwoju województwa – stopień zgodności ze Strategią Rozwoju Województwa - zgodność ramowa z kierunkiem działania ujętym w Strategii; - wpisanie się w więcej niż jeden kierunek działań strategicznych. Odnosząc się do powyższego wskazano, że właściwym miejscem do wykazania zgodności złożonego projektu z dokumentami strategicznymi jest punkt D1.2 wniosku. Instrukcja wypełniania wniosku odnośnie wypełniania punktu D1.2 wyraźnie informuje, że: "Należy wskazać konkretny punkt, podpunkt (rozdział, podrozdział) ew. stronę oraz przytoczyć zapis adekwatny do przedmiotu projektu i założonych celów. Ponadto należy udowodnić zgodność projektu z ww. dokumentem, przedstawiając odpowiednie argumenty i uzasadniając wpisywanie się projektu w założenia zawarte w danym dokumencie". Poszczególne kierunki działania Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego są wymienione na str. 22 Strategii a następnie rozwinięte opisowo począwszy od str. 26 tego dokumentu. Zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku należało wskazać odpowiednie kierunki oraz przytoczyć adekwatne przepisy. Podczas analizy treści punktu D1.2 złożonego wniosku stwierdzono, że Wnioskodawca nie przytoczył żadnego kierunku działania Strategii ani potwierdzających to konkretnych zapisów i sformułowań z treści tych kierunków działania. Nie wykazał zatem ani zgodności ramowej ani też tego, że projekt wpisuje się wprost w jakikolwiek kierunek działania Strategii. Wprawdzie wnioskodawca w proteście zwraca uwagę, iż wymienił w punkcie D1.2 wniosku stronę 15 Strategii to jednak na str. 15 nie są wymienione żadne kierunki działania. Wnioskodawca wymienia także stronę 22, gdzie istotnie są wyszczególnione kierunki działania Strategii jednak nie wymienia enumeratywnie żadnego konkretnego kierunku działania w którym, jego zdaniem zawiera się projekt ani też nie przytacza odpowiednich, potwierdzających to zapisów. MJWPU wskazała odnosząc się do zarzutu proceduralnego, że oceniający nie muszą korzystać z instrumentu, jakim jest skierowanie wniosku do poprawy/uzupełnienia. § 24 Regulaminu wyraźnie to precyzuje, rozgraniczając przypadki, w których mają oni taką możliwość od sytuacji, w których ciąży na nich taki obowiązek. Zobligowani są oni do tego jeżeli w trakcie oceny ekspert zauważy, że wartości w dokumentacji projektu są rozbieżne lub niewiarygodne (wówczas ekspert jest zobowiązany do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia/poprawy) (...). Opisana sytuacja nie dotyczy jednak wnioskodawcy. Poza tym procedura polega na zweryfikowaniu przebiegu procesu oceny pod kątem zgodności z kryteriami wyboru projektów oraz kwestiami proceduralnymi, ale nie jest ponowną oceną wniosku. (Obaj oceniający dokonali zgodnej oceny tego kryterium i stosownie ją uzasadnili). Jeśli chodzi o kryterium nr 2 Wpływ projektu na konkurencyjność województwa – w układzie europejskim, to zdaniem MJWPU ocenie w tym kryterium podlega wpływ projektu, opisanego we wniosku, na gospodarkę w regionie w różnym układzie przestrzennym. Zatem wnioskodawca powinien wykazać wpływ projektu na wzrost konkurencyjności województwa. Podkreślono, że obaj oceniający dokonali zgodnej oceny tego kryterium i stosownie ją uzasadnili. Poza tym eksperci dokonują własnej interpretacji zapisów, oceniając wniosek na podstawie treści zawartej w dokumentacji aplikacyjnej i w oparciu o swoją wiedzę i doświadczenie. Zatem indywidualne stanowiska ekspertów, które są wynikiem analizy treści wniosku i jednocześnie nie są obarczone błędem proceduralnym nie mogą być podważone na etapie rozpatrywania protestu. MJWPU zauważyła, że wnioskodawca dokonuje odmiennej niż eksperci oceny treści wniosku, które podlegały weryfikacji. Odmienna ocena Wnioskodawcy w stosunku do oceny Komisji Konkursowej nie może być jednak powodem przywrócenia Wniosku do ponownej oceny, o ile ocena eksperta nie jest obciążona błędami proceduralnymi. MJWPU jest zdania, że w związku z powyższym nie ma podstaw by kwestionowaną przez Wnioskodawcę ocenę uznać za przeprowadzoną niewłaściwie. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie MJWPU z dnia ... stycznia 2014 r. zaskarżył Z. D. zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego a mianowicie: a) naruszenie art. 31 ust. 1 Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o Zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez brak pełnej wymaganej przepisami prowadzenia polityki rozwoju poprzez brak pełnej wymaganej przepisami prawa oceny podstawowego dla sprawy zagadnienia i eliminacje wniosku z powodu rzekomych uchybień formalnych; b) naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach przedmiotowego programu, tj. art. 26 ust. 2 Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o Zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez odrzucenie wniosku z powodu rzekomych uchybień formalnych; c) naruszenie zasad regulaminu projektu przez dowolność dokonanej oceny Wniosku. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: a) naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów Skarżącego przytoczonych w proteście i nie podanie przyczyn z powodu, których argumentom Skarżącego odmówiono wiarygodności. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a nadto o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez MJWPU. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in. jaki był cel projektu, oraz jaki przebieg miało postepowanie przed wniesieniem skargi ze szczególnym uwzględnieniem argumentów przywoływanych przez organ oraz skarżącego na poparcie prezentowanych stanowisk. Odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów skarżący wskazał, że w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia prawa w rozumieniu art. 30c ust. 1 Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o Zasadach prowadzenia polityki rozwoju, gdyż doszło tu do dokonania oceny z uchybieniem przepisów Ustawy. Organ oceniając wniosek nie dokonał jego rzetelnej bezstronnej oceny, czym naruszył art. 31 w/w Ustawy. W ocenie Skarżącego rzeczywistym powodem negatywnego dla niego rozstrzygnięcia Wniosku były rzekome (wskazywane w kolejnych pismach) braki formalne, których eksperci oceniający projekt nie rozumieli i nie rozstrzygnęli w oparciu o całość Wniosku – na co wskazują kolejne pisma. Tym samym organ dopuścił się pośrednio naruszenia art. 26 ust. 2 Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 roku o Zasadach prowadzenia polityki rozwoju, gdyż brak merytorycznej rzetelnej i bezstronnej oceny był wynikiem ukrytych uchybień formalnych i niezrozumienia Organu w zakresie ich uzupełnienia co doprowadziło do nieobiektywnej oceny wniosku. Świadczy o tym lektura kolejnych pism od Organu w zestawieniu z kartami oceny Wniosku (pomimo pozytywnych ocen brak było maksymalnej ilości punktów). W ocenie skarżącego w świetle materiału dowodowego sprawy w pełni uprawniona jest konkluzja, że nie przeprowadzono pełnej, wymaganej przepisami prawa, merytorycznej oceny podstawowego dla tej sprawy zagadnienia, eliminując tym samym Wniosek na podstawie dowolnej, a nie swobodnej oceny dokonanej przez ekspertów bez głębszej analizy całościowej wniosku i bez żadnego uzasadnienia. W ocenie skarżącego doszło do naruszenia przede wszystkim standardu przewidzianego w art. 31 ust. 1 ustawy – zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektu. Sąd zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem kwestionowane rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Jeśli chodzi o zarzuty sformułowane przez autora skargi to ich ocena przedstawia się następująco: 1) Zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. nr 84/2009 poz. 712 ze zm. – dalej ustawa) miałby polegać zdaniem skarżącego na braku pełnej, wymaganej przepisami prawa oceny podstawowego dla sprawy zagadnienia i eliminacji wniosku z powodu rzekomych uchybień formalnych. Powyższy przepis stanowi, że w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Skarżący stawiając powyższy zarzut podważa w istocie kompetencje ekspertów czego potwierdzeniem jest ten fragment uzasadnienia skargi (str. 9) w którym podnosi on, iż eksperci nie rozumieli wniosku o czym miałoby świadczyć wzywanie skarżącego do jego uzupełnienia. W ocenie Sądu z powyższym nie sposób się zgodzić. Eksperci są bowiem fachowcami w określonych dziedzinach, a posiadane przez nich wiadomości są wykorzystywane przez organy w konkretnych sprawach, których rozstrzyganie wymaga takich właśnie wiadomości. Ich rola jest podobna do tej, którą pełnią biegli sądowi powoływani w sprawach rozpoznawanych przed sądami powszechnymi, w których wymagane jest posiadanie wiadomości specjalnych. Poza tym to, że skarżący był wzywany do złożenia wyjaśnień, uzupełnień, bądź też poprawy wniosku, który zdaniem organu zawierał precyzyjnie wskazane błędy formalne (zob. pisma MJWPU z dnia ... sierpnia 2013 r., oraz z dnia ... lipca 2013 r.) nie oznacza, iż organ bądź eksperci wniosku nie rozumieli. Wręcz przeciwnie świadczy to o tym, że chciano dopuścić go do etapu oceny merytorycznej, co w istocie nastąpiło. 2) Sąd nie uznaje za uzasadniony zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy, który w ocenie skarżącego polegał na odrzuceniu wniosku z powodu rzekomych uchybień formalnych. Przywołany przepis stanowi, że instytucja zarządzająca wykonując zadania o których mowa w art. 26 ust. 1 powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Z treści pisma MJWPU z dnia ... grudnia 2013 r. poprzedzającego wniesienie przez skarżącego protestu wynikało, iż wniosek nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. Został bowiem oceniony przez niezależnych członków Komisji Konkursowej i uzyskał ... pkt. co stanowiło mniej niż wymagane minimum 60,00% pkt. Uzasadniając taki stan rzeczy odwołano się do wywodów ekspertów znajdujących się na kartach oceny merytorycznej. Także w rozstrzygnięciu zawartym w piśmie z dnia ... stycznia 2014 r. zakwestionowanym skargą do tut. Sądu wyjaśniono z jakich przyczyn wniosek skarżącego nie został zaakceptowany. W ocenie Sądu odmowa dofinansowania określonego projektu nie może sama w sobie stanowić naruszenia zasady równego dostępu do pomocy. Wnioski składane przez poszczególne podmioty podlegają ocenie. Ocena negatywna poparta rzeczowym, przekonującym uzasadnieniem (tak jak w sprawie niniejszej) nie pozwala się na skuteczne kwestionowanie rozstrzygnięcia odmawiającego jej przyznania. Analiza wniosku o przyznanie pomocy i opinii ekspertów oraz zaskarżonego rozstrzygnięcia przemawiała za uznaniem, iż trafnie stwierdzono, że skarżący nie powołał się na żaden z kierunków działań strategicznych wyszczególnionych w Strategii, czego wymaga instrukcja wypełniania wniosku. Otóż wskazuje ona na obowiązek przytoczenia zapisu adekwatnego do przedmiotu projektu i założonych celów oraz udowodnienia zgodności projektu z dokumentami strategicznymi poprzez przedstawienie odpowiednich argumentów i uzasadnienie wpisywania się projektu w założenia tam zawarte. W tym miejscu nie od rzeczy będzie przypomnienie, że kierunki działania Strategii Rozwoju Województwa Mazowieckiego zostały nie tylko w dokumencie tym wymienione ale i opisane (zob. str. 22, oraz 26 i nast. Tegoż dokumentu). Skarżący nie odwołał się jednak do żadnego kierunku działania strategii (a do tego obligowała go instrukcja wypełniania wniosku), a co za tym idzie nie wykazał tego, że przedstawiony przez niego projekt wpisuje się w jakikolwiek kierunek działania strategii. Podkreślenia wymaga, iż samo wymienienie we wniosku str. 15 czy też str. 22 strategii nie może być uznane za wystarczające. Nie zostało bowiem poparte wskazaniem kierunków działań, w tym zwłaszcza takich w których zawiera się przedstawiony przez skarżącego projekt. Naruszenie zasady równego dostępu przewidziane w art. 26 ust. 2 ustawy nie może przejawiać się również w tym, że odstąpiono na etapie oceny merytorycznej wniosku od skierowania go do uzupełnienia bądź poprawy. Taka konieczność istnieje bowiem tylko wówczas kiedy ekspert stwierdzi, że dane przedstawione w dokumentacji projektu są niewiarygodne bądź też rozbieżne. To o czym wyżej mowa wynika z § 24 Regulaminu oceny merytorycznej wniosków i nie zaistniało w sprawie niniejszej. Powyższe oznacza, iż za trafne uznać należy rozważania MJWPU dotyczące oceny spełnienia kryterium nr 1 tj. zgodności projektu z kierunkami rozwoju województwa – stopniem zgodności ze Strategią Rozwoju Województwa. Sąd zgadza się również z oceną organu odnoszącą się do kryterium nr 2 a mianowicie wpływu projektu na konkurencyjność województwa w układzie europejskim. Eksperci (a w ślad za nimi organ) dokonali zgodnej oceny tego kryterium. Podkreślili bowiem, że rozwiązania, proponowane w projekcie opisanym we wniosku nie wskazują wpływu na przewagę konkurencyjności województwa w układzie europejskim. Odmienna ocena skarżącego w tym zakresie jest wyrazem jego własnych subiektywnych odczuć, które nie mogą stanowić istotnej przeciwwagi dla oceny ekspertów ani tym bardziej powodu skierowania wniosku do powtórnej oceny, zwłaszcza, że oceny ekspertów nie były obarczone nieprawidłowościami natury formalnej. 3) To czym wyżej mowa przemawia również za bezpodstawnością zarzutu naruszenia zasad regulaminu projektu przez dowolność dokonanej oceny wniosku. Zdaniem Sądu ocena ta w żadnym razie nie była dowolna o czym świadczą zarówno uzasadnienia ocen ekspertów jak i zaskarżonego rozstrzygnięcia. Poza tym skarżący nie precyzuje do jakich to konkretnie naruszeń owego regulaminu doszło ograniczając się do postawienia ogólnej tezy w tym zakresie. 4) Zarzut naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów k.p.a. jest niezasadny albowiem stosownie do art. 37 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ww. ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy.