V SA/Wa 373/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant - Urszula Chojnacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia kwoty indywidualnej oraz odmowy przyznania rekompensaty oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2009 r. Prezes Agencji Rynku Rolnego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. z [...] listopada 2008 r. w sprawie odmowy cofnięcia kwoty indywidualnej i odmowie przyznania rekompensaty. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z 3 września 2008 r. S. M. wystąpił do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. o przyznanie rekompensaty. Organ rozpatrując złożony wniosek decyzją z [...] listopada 2008 r. orzekł o odmowie cofnięcia kwoty indywidualnej i odmowie przyznania rekompensaty powołując się na mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2081 ze zm.). Prezes Agencji Rynku Rolnego rozpatrując złożone odwołanie decyzją z [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W. z [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołując się na art. 23a ust. 1 oraz art. 23d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2081 ze zm.) wskazał, że dostawcy bezpośredniemu, który zobowiąże się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz zrzeknie się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej jego własność, przyznaje się z budżetu państwa, na jego wniosek, rekompensatę. Następnie Dyrektorzy Oddziałów Terenowych Agencji Rynku Rolnego, na podstawie wniosków o rekompensatę złożonych przez producentów zgłaszają do Prezesa Agencji Rynku Rolnego zapotrzebowanie na środki finansowe przeznaczone na przyznanie rekompensat. Wysokość rekompensaty przyznanej producentowi ustala się jako iloczyn stawki rekompensaty określonej dla danego województwa i wielkości kwoty indywidualnej, stanowiącej własność producenta. Stawka rekompensaty dla danego województwa została określona, w drodze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie stawek rekompensat stosowanych dla poszczególnych województw (Dz. U. z 2008 r. Nr 157, poz. 981). Jednocześnie z art. 23d ww. ustawy wynika, że w przypadku, gdy suma środków finansowych, wynikających z zapotrzebowań zgłoszonych przez poszczególnych dyrektorów oddziałów terenowych Agencji, przeznaczonych na przyznanie rekompensat jest większa niż kwota środków budżetu państwa przeznaczonych na przyznanie rekompensat, środki finansowe przysługujące poszczególnym dyrektorom oddziałów terenowych na przyznanie rekompensat zostaną zredukowane. Redukcja zapotrzebowania jest realizowana przy zastosowaniu tego samego współczynnika ustalonego przez Prezesa Agencji Rynku Rolnego, w taki sposób aby zapotrzebowanie było równe kwocie środków budżetowych przeznaczonych na rekompensaty. W przypadku zastosowania redukcji wnioski producentów rozpatrywane są do momentu, kiedy mogą być uwzględnione w całości, przy czym w pierwszej kolejności rozpatrywane są wnioski z najmniejszymi kwotami indywidualnymi w poszczególnych oddziałach terenowych Agencji. Organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż w roku kwotowym 2008/2009 kwota środków finansowych przeznaczona z budżetu państwa na przyznanie rekompensat jest mniejsza niż zapotrzebowanie na te środki zgłoszone przez dyrektorów OT ARR, Prezes Agencji Rynku Rolnego ustalił współczynnik redukcji na poziomie 0,8502 tak, aby zapotrzebowanie było równe kwocie środków budżetowych. A zatem środki finansowe z budżetu państwa przeznaczone na przyznanie rekompensat zostały w pierwszej kolejności przeznaczone na wypłatę rekompensat dla wnioskodawców posiadających najmniejsze kwoty indywidualne w danym oddziale terenowym. W konsekwencji producenci z największymi limitami w danym oddziale terenowym, mimo spełnienia wszystkich warunków formalnych i merytorycznych nie zakwalifikowali się do otrzymania rekompensaty. Sytuacja taka zaistniała w przedmiotowej sprawie, gdzie z uwagi na konieczność zastosowania redukcji, kwota indywidualna, będąca własnością skarżącego była za wysoka by uzyskać za nią rekompensatę. W związku z powyższym Prezes Agencji Rynku Rolnego stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy oraz zasadnie odmówił wnioskodawcy cofnięcia kwoty indywidualnej i przyznania rekompensaty. Pismem z 18 lutego 2009 r. (data nadania) S. M. złożył skargę na powyższą decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zdaniem skarżącego art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, stwierdza jednoznacznie , że jeżeli dostawca spełni warunki ustawowe to organ winien przyznać rekompensatę, świadczy o tym użyty termin cyt. "przyznaje się". Dodatkowo skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu wskazującym, że kwota indywidualna będąca własnością skarżącego jest za wysoka by uzyskać rekompensatę, gdyż jego zdaniem kwota ta została określona rozporządzeniem i wynosi nie więcej niż 20 tys. kg. Skarżący podniósł, że organ nie wyjaśnił w ogóle, kiedy nastąpił moment do którego wnioski były uwzględniane w całości, a także jaką zastosowano kolejność rozpatrywania wniosków z najmniejszymi kwotami indywidualnymi w poszczególnych oddziałach terenowych. Ponadto zauważył, iż rokrocznie więksi dostawcy mleka pozbawiani są rekompensaty, cyt. "za gwarantowaną ustawowo rezygnację z kwoty mlecznej". W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej, organ administracji naruszył jego konstytucyjne prawo równości wobec prawa, ponieważ swoją decyzją pozbawił go cyt. "dostępu do dóbr, które zagwarantowane są w ustawie, na określonych warunkach". W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Rynku Rolnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdził, że są one bezzasadne, gdyż decyzja w przedmiocie odmowy przyznania rekompensaty została wydana w oparciu o wyraźne i precyzyjne przepisy prawa materialnego. Ponadto wskazał, iż ostatni producent, któremu w województwie [...] przyznano rekompensatę posiadał kwotę indywidualną w wysokości 18.657 kg, natomiast kwota indywidualna przysługująca stronie skarżącej wynosi [...] kg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych rozstrzygnięć. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga S. M. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Zarówno bowiem zaskarżona decyzja z [...] stycznia 2009 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] listopada 2008 r. odmawiająca cofnięcia kwoty indywidualnej i odmawiająca przyznania rekompensaty nie naruszają prawa materialnego - przepisów wskazanych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, jak również przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Na wstępie Sąd zauważa, że zasady przyznawania rekompensat za zaprzestanie produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz zrzeczenie się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej zostały uregulowane w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2081 ze zm.). Stosownie do treści art. 23a ust. 1 ww. ustawy dostawcy hurtowemu lub dostawcy bezpośredniemu, który zobowiąże się do zaprzestania produkcji i wprowadzania do obrotu mleka lub przetworów mlecznych oraz zrzeknie się prawa do indywidualnej ilości referencyjnej stanowiącej jego własność, przyznaje się z budżetu państwa, na jego wniosek, rekompensatę. Ponadto, zgodnie z art. 23c ust. 1 cytowanej powyżej ustawy, decyzję w sprawie cofnięcia indywidualnej ilości referencyjnej, stanowiącej własność dostawcy w dniu wydania decyzji i przyznania rekompensaty, wydaje, na wniosek dostawcy hurtowego lub dostawcy bezpośredniego, właściwy miejscowo dyrektor oddziału terenowego Agencji w terminie do dnia 30 listopada roku kwotowego, w którym złożono wniosek. Stosownie do art. 23c ust. 6 ustawy wniosek o przyznanie rekompensaty składa się od dnia 1 września do dnia 15 września danego roku kwotowego na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 23d ust. 1 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, dyrektorzy oddziałów terenowych Agencji, na podstawie wniosków o rekompensatę złożonych przez producentów do dnia 15 października zgłaszają do Prezesa Agencji Rynku Rolnego zapotrzebowanie na środki finansowe przeznaczone na przyznanie rekompensat. Wysokość rekompensaty przyznanej producentowi ustala się jako iloczyn stawki rekompensaty ustalonej w przepisach wydanych na podstawie art. 23e i wielkości indywidualnej ilości referencyjnej, stanowiącej własność producenta. Stawka rekompensaty określona dla danego województwa jest stosowana do ustalenia wysokości rekompensaty w stosunku do producentów posiadających gospodarstwa lub większe ich części w tym województwie (art. 23d ust. 2 i 3 ww. ustawy). Natomiast zgodnie z art. 23d ust. 4 powyższej ustawy, w przypadku gdy suma środków finansowych, o których mowa w ust. 1, jest większa niż kwota środków budżetu państwa przeznaczonych na przyznanie rekompensat, środki finansowe przysługujące poszczególnym dyrektorom oddziałów terenowych na przyznanie rekompensat zostaną zredukowane w stosunku do zgłoszonego zapotrzebowania przy zastosowaniu tego samego współczynnika redukcji ustalonego przez Prezesa Agencji, tak aby zapotrzebowanie było równe kwocie środków budżetowych. W przypadku, o którym mowa w ust. 4, wnioski rozpatrywane są do momentu, kiedy mogą być uwzględnione w całości, przy czym w pierwszej kolejności rozpatrywane są wnioski z najmniejszymi indywidualnymi ilościami referencyjnymi, jakie zostaną przekazane do krajowej rezerwy (art. 23d ust. 5). Sąd zauważa, że w roku kwotowym 2008/2009 zapotrzebowanie na środki finansowe przeznaczone na przyznanie rekompensat zgłoszone przez dyrektorów Oddziałów Terenowych Agencji Rynku Rolnego było wyższe niż kwota środków finansowych przeznaczona z budżetu państwa na ten cel. Tak więc Prezes Agencji Rynku Rolnego zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy musiał ustalić współczynnik redukcji, tak, aby zapotrzebowanie było równe kwocie środków budżetowych. Współczynnik ten ustalono na poziomie 0,8502. Realizując dyspozycję art. 23d ust. 5 ww. ustawy, przy zastosowaniu powyższego współczynnika redukcji, dyrektorzy Oddziałów Terenowych Agencji Rynku Rolnego zobowiązani byli rozpoznać wnioski producentów do momentu kiedy mogły być one uwzględnione w całości, z tym że w pierwszej kolejności musiały być rozpoznane wnioski z najmniejszymi kwotami indywidualnymi w danym oddziale terenowym. W związku z powyższym takie uregulowanie prawne zasad przyznawania rekompensat powoduje, że producenci z największymi limitami w danym oddziale terenowym, mimo spełnienia wszystkich warunków formalnych i merytorycznych nie zakwalifikowali się do otrzymania rekompensaty. Opisana powyższej sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie, gdzie z uwagi na konieczność zastosowania redukcji, wniosek złożony przez skarżącego dniu 3 września 2008 r., pomimo spełnienia wszelkich wymogów formalnych i merytorycznych nie został uwzględniony, ponieważ kwota indywidualna, będąca własnością skarżącego była za wysoka, aby uzyskać za nią rekompensatę. W uzasadnieniu decyzji organ powołał wprawdzie stosowne przepisy prawne mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie, jednak nie uzasadnił należycie i w sposób przekonywujący swojego stanowiska, nie wskazał bowiem skarżącemu momentu do którego wnioski były uwzględniane w całości. Uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę podając, iż ostatni producent, któremu w województwie [...] przyznano rekompensatę posiadał kwotę indywidualną w wysokości 18.657 kg, natomiast kwota indywidualna przysługująca stronie skarżącej wynosi [...] kg. W związku z powyższym Sąd uznał za trafny zarzut skarżącego o lakoniczności uzasadnienia i polegający na nie wyjaśnieniu powyższego. Taka treść uzasadnienia decyzji, uzupełnionego dopiero w odpowiedzi na skargę, narusza art. 107 § 3 k.p.a., jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), naruszenie przepisów o postępowaniu tylko wtedy może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, jeżeli miało wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, kiedy naruszenie prawa można zakwalifikować jako "mające wpływ na wynik sprawy". W doktrynie przyjmuje się, że "brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji, gdy nawet w wypadku prawidłowego zastosowania prawa materialnego czy procesowego treść decyzji lub postanowienia byłaby taka sama" (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 335). Rozwijając powyższe należy zauważyć, że przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego. Tymczasem sposób załatwienia niniejszej sprawy, w przypadku, gdy kwota środków finansowych przeznaczona z budżetu państwa na przyznanie rekompensat jest mniejsza niż zapotrzebowanie na te środki zgłoszone przez dyrektorów OT ARR, został wyraźnie określony w przepisie art. 23d ust. 4 i 5 ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. Tak więc organ administracji publicznej nie podejmował decyzji w przedmiotowej sprawie w ramach tzw. uznania administracyjnego, wobec czego nie miał możliwości zastosowania innego trybu postępowania niż wskazany w ustawie o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych. W ocenie Sądu zobligowanie organu do zastosowania wskazanego w ustawie trybu, w sytuacji konieczności zastosowania redukcji, spowodowało, że wniosek skarżącego pomimo spełnienia wszelkich wymogów formalnych i merytorycznych nie mógł zostać uwzględniony, gdyż posiadana przez niego kwota indywidualna, o czym jest mowa wyżej, była za wysoka, aby uzyskać za nią rekompensatę. W związku z powyższym spełniające wszystkie wymogi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji nie miałoby istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż organ w bezspornej sytuacji faktycznej skarżącego zobligowany byłby do wydania takiego samego rozstrzygnięcia, tj. decyzji o odmowie cofnięcia kwoty indywidualnej i odmowie przyznania rekompensaty. A zatem samo naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. polegające na lakoniczności uzasadnienia przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zastosowanie bowiem przez Sąd w przedmiotowej sprawie powyższego przepisu mijałoby się z jego celowością i zasadą ekonomiki postępowania. W świetle powyższego, niezasadne są zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia konstytucyjne zasady równości wobec prawa, gdyż decyzja w przedmiocie odmowy przyznania rekompensaty została wydana w oparciu o konkretne, obowiązujące przepisy prawa materialnego. W uzasadnieniach decyzji organy obu instancji wskazały skarżącemu tryb postępowania określony w art. 23d ustawy o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, zgodnie z którym w przypadku zastosowania redukcji wnioski producentów rozpatrywane są do momentu, kiedy mogą być uwzględnione w całości, przy czym w pierwszej kolejności rozpatrywane są wnioski z najmniejszymi kwotami indywidualnymi w poszczególnych oddziałach terenowych Agencji. W związku z powyższym mimo użycia przez ustawodawcę w art. 23 a ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych terminu "przyznaje się", to ten przepis należy czytać łącznie z innymi przepisami odnoszącymi się do cofnięcia kwoty indywidualnej i przyznania rekompensaty. Dopiero łączne spełnienie warunków zawartych w art. 23a i następnych, w tym art. 23d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych, doprowadziłoby do pozytywnego załatwienia sprawy. Wobec powyższego Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podnoszone argumenty wskazujące, że rokrocznie więksi dostawcy mleka pozbawiani są rekompensaty, również nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż Sąd rozpoznaje sprawę w ustalonym, zaistniałym stanie faktycznym i prawnym i nie ma wpływu na kwotę środków budżetu państwa przeznaczonych w danym roku kalendarzowym na przyznanie rekompensat oraz ilość złożonych wniosków przez podmioty zainteresowane. Zważywszy na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.