V SA/Wa 3731/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant - ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy oddala skargę. Wnioskiem z [...] stycznia 2015 r. skarżący E. P. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") o umorzenie należności z tytułu składek za okres od marca 2009 r. do lutego 2015 r. W uzasadnieniu wskazał na trudną sytuacją finansową oraz rodzinną. Podniósł, że jest jedynym żywicielem trzyosobowej rodziny. Jego żona zarejestrowana jest w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, a w okresie od 2005 r. do 2014 r. pracowała jedynie 30 miesięcy. Skarżący wskazał, że od listopada 2014 r. częściowo finansował pobyt teściowej (po przebytym udarze mózgu) w prywatnym zakładzie opiekuńczo-leczniczym, a koszty miesięcznego pobytu w zakładzie wynosiły ok. 3.000 zł. Podkreślił, że we wrześniu 2005 r. utracił pracę i rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej jako agent ubezpieczeniowy. Wskazał, iż przychody uzyskane z działalności gospodarczej nie pozwalały nie tylko na zapłatę należnych składek wobec ZUS, ale również na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Skarżący wskazał również, że był zobowiązany do spłaty zobowiązań kredytowych zaciągniętych w okresie, kiedy był zatrudniony w Mennicy Państwowej. W 2011 r. otrzymał stanowisko menadżera sieci sprzedaży, a zwiększone dochody pozwoliły na spłatę zadłużenia w wyniku zawartych ugód z Bankiem BPH S.A. i PKO BP S.A. Zawarł również porozumienie z komornikiem w sprawie spłaty zaległości z tytułu czynszu, które miały zostać uregulowane w 2015 r., a zaległy podatek za 2013 r. - spłacony w układzie ratalnym. Podniósł, że spłata zadłużenia wobec ZUS przekracza jego możliwości finansowe. Ponadto skarżący wyjaśnił, że z uwagi na rozwiązanie umowy o świadczenie usług menadżera sprzedaży, w 2015 r. uzyskane przychody zmniejszą się do poziomu ok. 50 000 zł rocznie, a dochody do poziomu ok. 2 000 zł miesięcznie. W wyniku rozpoznania wniosku, ZUS decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] odmówił skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okresy od marca 2009 r. do grudnia 2014 r. Pismem z 15 kwietnia 2015 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia należności z tytułu składek. W motywach wniosku wskazał na nieprawidłową interpretację art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121, dalej "u.s.u.s."), z uwagi na nie uwzględnienie § 3 pkt 1 ppkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., nr 141, poz. 1365, dalej "rozporządzenie"). Oświadczył, że dochód z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej był niewystarczający na opłacanie należnych składek. Stwierdził, że w przypadku regularnego opłacania składek, na utrzymanie trzyosobowej rodziny pozostawałaby średniomiesięcznie kwota ok. 1.564 zł, co byłoby jego zdaniem, niewystarczające na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Dalej wykazał, że jego dochody w 2015 r. spadły i ta tendencja będzie się utrzymywać, ze względu na rozwiązanie umowy zlecenia w sprawie zarządzania siecią sprzedaży dla T. S. A. Wnioskodawca przedstawił stan aktualnego zadłużenia oraz oświadczył, że zaległości stara się sukcesywnie regulować. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, obecnie kontrolowaną decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że analizując sprawę pod kątem art. 28 ust 3a u.s.u.s., bierze pod uwagę cały materiał dowodowy zebrany w sprawie, ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem, ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek do umorzenia spoczywa na wnioskodawcy jako zobowiązanym. Wskazując na pierwszą z przesłanek umorzenia wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, organ stwierdził, że spłata należności z tytułu składek nie pociągnie za sobą zbyt ciężkich skutków dla wnioskodawcy oraz nie pozbawi go ani jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślono, że zobowiązany prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą, z której osiąga dochody. W ocenie ZUS, sytuacja materialna zobowiązanego ulega systematycznej poprawie. Potwierdza to fakt, iż w ostatnim czasie uregulował część swoich zobowiązań, pomijając przy tym spłatę zadłużenia wobec Zakładu. Taka okoliczność, zdaniem ZUS, nie może przemawiać za umorzeniem należności z tytułu składek ze względu na ważny interes strony. Dalej organ podniósł, że wnioskodawca nie wykazał korzystania z pomocy opieki społecznej, co również potwierdza, że jego sytuacja nie uzasadnia przyznania pomocy szczególnej. Organ wyjaśnił, że przesłanka, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych nie odnosi się do subiektywnego odczucia dłużnika o dolegliwości z powodu konieczności zapłacenia zaległych składek, lecz oznacza obiektywną i wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Odnosząc się do przesłanki wskazanej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, organ wskazał, że brak jest podstaw do uznania, iż wnioskodawca poniósł straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości prowadzenia działalności. Organ odniósł się następnie do ostatniej okoliczności przemawiającej za umorzeniem należności z tytułu składek, zawartej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, którą jest przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wnioskodawca nie załączył żadnej dokumentacji potwierdzającej zaistnienie powyższej przesłanki. Reasumując ZUS wyjaśnił, że instytucję umorzenia zaległych składek, w trybie wskazanych przepisów u.s.u.s., stosuje jedynie w sytuacjach szczególnych, gdy ze względu na stan zdrowia, klęski żywiołowe, ubóstwo zobowiązanego, czy inne ważne względy społeczne jest niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązania, zarówno w formie jednorazowej wpłaty, jak też w formie wpłat dokonywanych w dłuższym okresie czasu (np. dobrowolnych wpłat lub w ramach umowy o rozłożeniu na raty). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji ZUS z [...] lipca 2015 r. W motywach skargi wskazał na okoliczność obniżenia jego dochodów, a co za tym idzie, pogorszenia sytuacji materialnej. Wyjaśnił, że trudna sytuacja materialna jego rodziny wynika również z braku przychodów w latach 2005 - 2009. Wskazał, że złożył również wniosek o umorzenie zaległych składek na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551). W związku z tym nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że nie wykazał korzystania z pomocy opieki społecznej. Przede wszystkim składanie wniosków o taką pomoc utrudnione jest nadmierną ilością wymaganych dokumentów i stosowanych procedur. Skarżący wskazał ponadto, że wysokość jego zaległości i spłata zadłużenia nie poprawi sytuacji budżetowej ZUS. Natomiast umorzenie tych zobowiązań przyczyni się do odzyskania równowagi finansowej skarżącego i jego rodziny. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. skarżący przedstawił zeznanie podatkowe za 2015 rok. Oświadczył, że z żoną nie ma rozdzielności majątkowej. Mieszkają w odziedziczonym po rodzicach mieszkaniu żony o powierzchni 79 m kw. na B. w W. Korzysta z leasingowanego samochodu Mazda 626. Żona nie pracuje, jest zarejestrowana jako bezrobotna. Żona posiada 1/3 udziału w kawalerce W. oraz w działce rekreacyjnej pod L. Ma jeszcze 24.000 zł oszczędności ze sprzedaży udziału w mieszkaniu w O. Skarżący oświadczył także, że posiada 5.000 zł oszczędności. Składek na ZUS nie płacił i nie płaci, ponieważ spłaca zaległe podatki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji Sąd wyjaśnia, iż w myśl przewidzianej przepisem art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a.") zasady oficjalności organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie zaś do zasady swobodnej oceny dowodów zawartej w przepisie art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie natomiast z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał przypadki, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Całkowita nieściągalność zachodzi gdy; 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte we wskazanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Należności z tytułu składek mogą być również umarzane w uzasadnionych przypadkach - pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności - w odniesieniu do należności na ubezpieczenia ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie bowiem z przepisami tego rozporządzenia ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia jednak wymaga, że w przypadku decyzji w sprawie umorzenia zaległości z tytułu składek ubezpieczeniowych mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi orzekającemu. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje ZUS do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności, oczywiście gdy inne względy ustawowe przemawiają przeciwko takiemu umorzeniu. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że ustalenia organu są prawidłowe, a wnioski wyprowadzone z zebranego materiału dowodowego są spójne i zgodne z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie granice uznania administracyjnego – będącego szczególną formą upoważnienia przez ustawę organów administracji publicznej do określonego zachowania się, polegającą na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań – nie zostały przekroczone. Uznanie jest możliwością wyboru konsekwencji prawnej. Dlatego też w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny. W tym miejscu zaznaczyć również należy, iż uznaniowość decyzji musi każdorazowo mieścić się w granicach nakreślonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa, jak też zachowywać proporcje pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie z powyższych obowiązków organ wywiązał się w sposób należyty. Organ jasno wskazał konkretne okoliczności faktyczne, jakie złożyły się na odmowę umorzenia należności i podtrzymanie stanowiska wyrażonego w decyzji organu pierwszej instancji. Dokonał wyczerpującej analizy materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, pozarolniczą działalność gospodarczą w zakresie działalności agentów i brokerów ubezpieczeniowych skarżący prowadzi od 15 września 2005 r. W latach 2009 - 2014 uzyskał następujące wyniki finansowe z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej: w 2009 r. stratę w wysokości ok. [...] zł, w 2010 r. stratę w wysokości ok. [...] zł, w 2011 r. dochód w wysokości ok. [...] zł, w 2012 r. dochód w wysokości ok. [...] zł, w 2013 r. dochód w wysokości ok. [...] zł, a w 2014 r. w dochód wysokości ok. [...] zł. Skarżący prowadzi trzyosobowe gospodarstwo domowe wraz z żoną i synem. Jego żona posiada status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Miesięczne koszty utrzymania to ok. 1.400 zł, w tym: z tytułu miesięcznych opłat ok. 800 zł, z tytułu kosztów związanych z leczeniem ok. 100 zł, z tytułu kosztów wyżywienia ok. 500 zł. Od listopada 2014 r. do 16 stycznia 2015 r. częściowo finansował pobyt teściowej w prywatnym zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w którym znajdowała się po przebytym udarze mózgu. Miesięczne koszty pobytu w zakładzie wynosiły ok. 3.000 zł. Oprócz zadłużenia wobec ZUS skarżący posiada zobowiązanie w wysokości ok. 4.000 zł dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez komornika sądowego, które stanowi zadłużenie wobec Banku [...] S.A. oraz część wynagrodzenia komornika za jego czynności. Skarżący oświadczył, iż zawarł porozumienie odnośnie spłaty tego zadłużenia, które zamierza uregulować w 2015 r. Posiadał zadłużenie z tytułu podatku dochodowego wobec Urzędu Skarbowego Warszawa B. za 2013 r., które uregulował w systemie ratalnym. Ponadto wobec tego Urzędu pozostało zadłużenie w wysokości ok. 14.000 zł. Skarżący posiadał również zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów, które zostały spłacone w wyniku zawarcia ugody z Bankiem [...] S.A. i [...] S.A. Ponadto oświadczył, że posiada zadłużenie w instytucjach finansowych w wysokości ok. 40.000 zł, które na bieżąco reguluje. Na rozprawie skarżący przedstawił zeznanie podatkowe za 2015 r., z którego wynika, że osiągnął dochód w wysokości [...] zł. Potwierdza to co prawda podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego okoliczność pewnego obniżenia osiąganych dochodów w porównaniu do 2014 r., niemniej jednak nie zmienia oceny prawnej dokonanej w sprawie i w żaden sposób nie może wpłynąć na zmianę rozstrzygnięcia. Przedstawiony dokument świadczy przed wszystkim o tym, że skarżący nadal osiąga regularnie dochody. Zebrany materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie potwierdza, że skarżący nie znajduje się w szczególnej sytuacji, o której mowa w rozporządzeniu. Zdaniem Sądu instytucja umorzenia składek jest zastrzeżona dla sytuacji nadzwyczajnych i szczególnie drastycznych. Zasadnie przy tym organy uznały, że w rozpoznawanej sprawie z sytuacją taką nie mamy do czynienia. Skarżący osiąga dochody pozwalające na regulowanie zobowiązań i codzienną egzystencję. Subiektywne przekonanie skarżącego o potrzebie i celowości umorzenia należności z tytułu składek nie świadczy o wadliwej ocenie dokonanej przez organ administracyjny. Co więcej Sąd wskazuje, że na tle innych rozpoznawanych spraw, sytuacja skarżącego nie jest zła, a w razie jej pogorszenia i zaistnienia nowych okoliczności ma on prawo do złożenia kolejnego wniosku o umorzenie skłądek. Wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności nie korzysta bowiem z tzw. powagi rzeczy osądzonej. W tym miejscu Sąd wyjaśnia ponadto, że składki ZUS nie stanowią dobrowolnej opłaty, lecz są zobowiązaniem publicznoprawnym. Skarżący nie może zatem skutecznie podnosić, że składek ZUS nie opłaca, ponieważ reguluje inne zobowiązania. Opłacanie składek korzystne jest także dla samego zobowiązanego, ponieważ mają one wpływ na wysokość otrzymywanych świadczeń i kwestia kondycji finansowej ZUS nie ma tu znaczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji orzeczenia.