V SA/Wa 3738/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Rozwoju (poprzednio Ministra Infrastruktury i Rozwoju) z dnia ... lipca 2015 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu: oddala skargę. Przedmiotem skargi, wniesionej przez A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: Strona, Skarżąca, Spółka) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia ... lipca 2015r. znak ... (dalej: Organ, Minister) utrzymująca w mocy decyzje Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S. nr .... (dalej: Dyrektor) określającą przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości ... zł wraz z odsetkami w niej wskazanymi. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie prawnym i faktycznym. Skarżąca w dniu 17 kwietnia 2012r. podpisała z Województwem Zachodniopomorskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w S. umowę o dofinansowanie projektu pn. ,,...’’. Projekt był realizowany przez Skarżącą od 1 kwietnia 2012r. do 30 września 2013r, a w rezultacie przedłużenia terminu – do dnia 31 marca 2014r. Głównym jego celem było wzmocnienie potencjału wiedzy 105 przedsiębiorstw poprzez podniesienie kwalifikacji pracowników – kadry zarządzającej w woj. zachodniopomorskim. Zgodnie z § 3 ust. 4 Umowy, Skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: Wytyczne). We wniosku o dofinansowanie zadecydowała o rozliczaniu kosztów pośrednich projektu na podstawie faktycznie poniesionych wydatków. W ich ramach przewidziała wydatek w postaci kosztów zarządu w łącznej wysokości ... zł. W wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w postaci rozliczania w ramach kosztów zarządu projektu, wynagrodzenia Pani R. J., współpracującej ze Skarżącą na podstawie umów cywilnoprawnych. Nie wykazano, zdaniem kontrolujących, aby osoba ta podejmowała jakiekolwiek czynności związane z realizacją projektu, jego nadzorem, monitorowaniem. Co do pełnomocnictwa udzielonego tej osobie, Organ przyjął, iż świadczy ono jedynie o tym, że miała formalną i prawną podstawę do tego, by reprezentować Skarżącą i podejmować w jej imieniu czynności faktyczne i prawne. Z materiału sprawy nie wynika aby to pełnomocnictwo zostało kiedykolwiek zrealizowane i aby jego realizacja wiązała się z realizacją projektu przez Skarżącą. Organ wskazał, że wszystkie dokumenty dotyczące realizacji projektu w imieniu Skarżącej podpisywali Panowie J. P. albo T. A. Skarżąca miała obowiązek wykazać faktyczne poniesienie wydatków i zadbać o udokumentowanie tych poniesionych wydatków. Nie byłoby takiego obligu, gdyby Skarżąca przyjęła ryczałtową formę rozliczeń. Zgodnie z Wytycznymi, wszystkie wydatki poniesione w ramach PO KL są kwalifikowalne, jeżeli są niezbędne dla realizacji projektu a także zostały faktycznie poniesione i udokumentowane. W wyniku powyższych ustaleń, Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w S.decyzją nr ... r , po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego, określił przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania w wysokości ... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, tj: a. dla kwoty ... zł od dnia 11 maja 2012r. do dnia zapłaty, b. dla kwoty ... żł od dnia 20 sierpnia 2012r. do dnia zapłaty, c. dla kwoty ... zł od dnia 28 grudnia 2012r. do dnia zapłaty, d. dla kwoty ... zł od dnia 8 lutego 2013r. do dnia zapłaty, e. dla kwoty .. zł od dnia 11 października 2013r. do dnia zapłaty, f. dla kwoty ... zł od dnia 10 grudnia 2013r. do dnia zapłaty, g. dla kwoty ... zł od dnia 17 stycznia 2014r. do dnia zapłaty. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki i przeprowadzeniu postepowania , Minister Infrastruktury i Rozwoju wydał decyzję z dnia ... lipca 2015r. znak ...utrzymującą w mocy rozstrzygniecie Dyrektora. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z póżn. zm.) oraz art. 207 ust. 12 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r. poz. 885 z póżn. zm. dalej: u.f.p.). W jej uzasadnieniu Minister podzielił stanowisko Organu I instancji stwierdzając ponadto, iż pomimo pobierania wynagrodzenia, Pani J. nie podpisywała kluczowych dokumentów związanych z projektem i nie potwierdziły się wyjaśnienia Skarżącej, jakoby ta osoba sprawowała nadzór nad realizacją wszystkich projektów dofinansowanych i odpowiadała za to. Mimo pełnomocnictwa, nie ma dowodów w postaci dokumentów, iż Pani ta reprezentowała firmę na zewnątrz w sprawach związanych z przedmiotowym projektem, szacowaniem ryzyka, podejmowaniem kluczowych decyzji, rozwiązywaniem kluczowych sytuacji. Najważniejsze dokumenty projektu , np. umowa o dofinansowanie, aneksy do niej, wnioski o zmiany w projekcie, podpisywały inne osoby. Spółka nie wykazała, jakie czynności zostały przez P. J. wykonane w ramach pobierania przez nią stałego miesięcznego wynagrodzenia w wysokości ... zł. Ani udzielone pełnomocnictwo, ani umowa cywilnoprawna podpisana z P. J. nie stanowią potwierdzenia wykonania przez nią obowiązków. W związku z powyższym, Organ stwierdził naruszenie procedury z § 13 pkt 4 umowy gdyż nie dokonano zwrotu środków na pisemne wezwanie organu a także Wytycznych oraz § 3 ust. 4 umowy, gdyż beneficjent zobowiązał się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych. W skardze do WSA Spółka zarzuciła powyższej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art.7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 67 u.f.p. polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, dokonaniu dowolnej, wybiórczej oceny dowodów i wyprowadzeniu wniosków sprzecznych z materiałem dowodowym, w szczególności uznaniu, iż Odwołujący nie udowodnił, aby Pani R. J. faktycznie wykonywała obowiązki zarządu w Skarżącej Spółce w ramach projektu, podczas gdy materiał dowodowy potwierdzał powyższą okoliczność. 2. Art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przedstawieniu niedostatecznego i niepełnego, zawierającego zbyt ogólne stwierdzenia, uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności zaniechaniu wyjaśnienia podstaw prawnych, które nakładałyby na Skarżącą obowiązek gromadzenia potwierdzeń faktycznego realizowania usług innych niż umowy dotyczące współpracy czy dokumenty finansowo-księgowe potwierdzające poniesienie wydatku, jak również braku odniesienia się przez Organ do zarzutów podniesionych w treści odwołania; 3. Art. 8, 11, 12 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji wadliwej, naruszającej zasadę zaufania do organów administracji publicznej, nie dość wnikliwej i niedostatecznie wyjaśniającej podstawy utrzymania w mocy decyzji Organu i instancji; 4. Art. 138 Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dyrektora , podczas gdy decyzja ta, jako naruszająca przepisy postępowania oraz postanowienia Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO Kapitał Ludzki, powinna zostać uchylona. Ponadto zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj: 1. Art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz art. 207 ust. 9 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że otrzymane w ramach dofinansowania środki zostały wykorzystane przez Skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., będące konsekwencją naruszenia przez Organ: a) Pkt 1) Podrozdziału 1 – Podstawowe zasady kwalifikowania Wydatków Rozdziału 3 – Ogólne zasady kwalifikowania wydatków Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL w zw. z art. 184 ust.u.f.p. poprzez uznanie, że wynagrodzenia wypłacone Pani R. J. rozliczone częściowo w projekcie w ramach kosztów pośrednich (kosztów zarządu) zostało wypłacone za usługę, która nie została wykonana, a poniesione wydatki nie były niezbędne dla realizacji projektu i nie miały z nim bezpośredniego związku, podczas gdy wydatki te spełniały wszystkie wskazane w powyższym przepisie warunki niezbędne dla uznania je za kwalifikowalne do dofinansowania; b) Pkt. 1) lit. a) Podrozdziału 4 – Koszty pośrednie Rozdziału 4 – Szczegółowe zasady kwalifikowania wydatków Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. poprzez uznanie, iż koszty zarządu nie mogą dotyczyć wyłącznie projektów współfinansowanych z EFS, a wynagrodzenie wypłacone Pani R. J. rozliczone częściowo w projekcie w ramach kosztów pośrednich stanowi wydatek niekwalifikowalny, podczas gdy Organ dokonał błędnej interpretacji ww. postanowień w sposób nieuprawniony zawężając zakres ich stosowania, a wydatki na wynagrodzenie R. J.rozliczane w ramach projektu spełniały wszelkie warunki niezbędne do uznania ich za koszty zarządu. Rozwijając powyższe zarzuty, pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że z umów cywilnoprawnych zawartych przez Skarżącą z R. J. z dnia 4 czerwca 2012r. oraz z dnia 27 grudnia 2012r wynika, że do zakresu jej obowiązków należało zarządzanie realizowanymi przez Skarżącą projektami współfinansowanymi z Europejskiego Funduszu Społecznego – program Operacyjny Kapitał Ludzki, a jjej stanowisko miało charakter biznesowy. Na mocy pełnomocnictwa i wspomnianych wyżej dwóch umów, p. J. zobowiązana była pełnić rolę nadzorczą i zarządczą personelem bezpośrednio zaangażowanym w realizacje projektów oraz podejmować decyzje strategiczne. Głównym jej zadaniem była reprezentacja Spółki we wszystkich działaniach dot. realizacji projektów współfinansowanych z EFS, a zadanie to nie było związane z konkretnym projektem. W ramach przedmiotowego projektu, wchodziła ona w skład Komitetu Sterującego projektu. Przyjęty model zarządzania zakładał, że w skład Komitetu wchodzili Prezes Zarządu i Kierownik Biura Projektów oraz jeden pracownik wysokiego szczebla menadżerskiego. Tu – T. A., J. P. i R. J. Brak podpisów R. J. na dokumentach, nie świadczy, zdaniem Skarżącej, że pani ta nie wykonywała faktycznych czynności, a Wytyczne ani postanowienia Zasad finansowania POKL nie zobowiązują Beneficjenta do gromadzenia ,,potwierdzeń,, faktycznego realizowania usług przez osoby. Skarżąca podniosła, że przyjęcie, iż zakres zadań osoby, której wynagrodzenie rozliczane jest w kosztach zarządu , nie może być przypisane do żadnego projektu EFS, lecz musi dotyczyć działalności ,,pozaprojektowej’’ jest sprzeczne z literalnym brzmieniem pkt 1 lit. a) Podrozdziału 4.4. Wytycznych. Przepis nie wprowadza rozgraniczenia na działalność projektową i pozaprojektową. Działalność związana z realizacją szkoleń, w ramach projektów współfinansowanych ze środków UE, jest wiodącą działalnością Spółki. Zakres obowiązków Pani, nie był przypisany wyłącznie do przedmiotowego projektu. W związku z powyższym, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra. Ponadto ,,poddała pod rozwagę Sądu uchylenie również decyzji Dyrektora w części ponad kwotę ... zł wraz z odsetkami, tj. w zakresie obejmującym kwotę ... zł wraz z odsetkami w wysokości jak dla zaległości podatkowych stanowiącą uznany za niekwalifikowalny wydatek wynagrodzenie Pani R. J. rozliczony w ramach kosztów zarządu. W pozostałym zakresie decyzja ta nie była bowiem zaskarżana". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podtrzymując argumentacje zawarta w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach Ministra nie sposób dopatrzyć się uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji. Na wstępie Sąd przypomina, że Skarżąca w dniu 17 kwietnia 2012r. podpisała z Województwem Zachodniopomorskim – Wojewódzkim Urzędem Pracy w S. umowę o dofinansowanie projektu pn. ,,...’’. Projekt był realizowany przez Skarżącą od 1 kwietnia 2012r. do 30 września 2013r, a w rezultacie przedłużenia terminu – do dnia 31 marca 2014r. Głównym jego celem było wzmocnienie potencjału wiedzy 105 przedsiębiorstw poprzez podniesienie kwalifikacji pracowników – kadry zarządzającej w woj. zachodniopomorskim. Zgodnie z § 3 ust. 4 Umowy, Skarżąca zobowiązała się do stosowania aktualnej wersji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: Wytyczne). Zgodnie z Wytycznymi Rozdział 3 – Ogólne zasady kwalifikowania wydatków 3.1. Podrozdział 1 – Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków, wszystkie wydatki poniesione w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile łącznie spełniają (m.inn.) warunki: a) są niezbędne dla realizacji projektu, c) zostały faktycznie poniesione g) sa udokumentowane , i) ii. Zostały poniesione zgodnie z zasadami określonymi w Wytycznych. Kluczowe znaczenie w sprawie ma fakt zadecydowania przez Skarżącą o rozliczaniu kosztów pośrednich projektu na podstawie faktycznie poniesionych wydatków. W ramach kosztów pośrednich Skarżąca przewidziała wydatek w postaci kosztów zarządu w łącznej wysokości ... zł. Między Skarżącą a Panią R. J. zostały podpisane dwie umowy zlecenia - z dnia 4 czerwca 2012r. i 27 grudnia 2012r. w których Zleceniobiorca zobowiązał się do realizacji Usług z zakresu zarządzania realizowanymi przez Zleceniodawcę projektami współfinansowanymi z EFS – PO Kapitał Ludzki. Wynagrodzenie z pierwszej umowy opiewało na kwotę nie niższą niż ... zł brutto, z drugiej – nie mniej niż ... zł brutto. Ponadto w dniu 27 grudnia 2012r. prezes zarządu Spółki udzielił P. J. pełnomocnictwa do wykonywania zadań związanych z zarządem w ramach realizacji projektów PO KL. Należy pamiętać, że koszty zarządu w projektach EFS są rozliczane w ramach kosztów pośrednich, rozumianych jako koszty administracyjne związane z funkcjonowaniem beneficjenta. W katalogu kosztów pośrednich (4.4. Podrozdział 4 1) a) ) koszty zarządu (koszty wynagrodzenia osób uprawnionych do reprezentowania jednostki, których zakresy czynności nie są przypisane wyłącznie do projektu, np. kierownik jednostki). Z Wytycznych wynika, że koszty pośrednie mogą być rozliczane ryczałtem lub na podstawie rzeczywiście poniesionych wydatków. To Spółka zdecydowała o tej drugiej formie. Na etapie rozliczania projektu wynagrodzenie P. J. zostało wykazane jako koszt kwalifikowalny. W materiale dowodowym sprawy, jak słusznie podkreślał Organ, brak dokumentów wskazujących na to, że usługi zostały faktycznie wykonane. Same umowy zawarte z P. J., jak też udzielone jej pełnomocnictwo, nie stanowią potwierdzenia wykonanych obowiązków. Na kluczowych dla realizacji projektu dokumentach widnieją podpisy innych osób, nie P. J. Nie ma więc w sprawie żadnych dowodów na faktyczne wykonywanie funkcji zarządu przez te Panią. Tym samym za trafne należy uznać stanowisko Organu, że Skarżąca , rozliczając wynagrodzenie P. J. w ramach kosztów pośrednich, naruszyła Wytyczne, gdyż wynagrodzenie zostało wypłacone za usługę, która nie została wykonana, a jednocześnie poniesione wydatki nie były niezbędne do realizacji projektu i nie miały z nim bezpośredniego związku. Tę kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. W ramach PO KL jako nieprawidłowość należy traktować wszelkie naruszenia przepisów prawa wspólnotowego lub krajowego, wynikające z działania lub zaniechania beneficjenta, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w ogólnym budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Niekwalifikowalność wydatku w niniejszej sprawie wynika z działania Skarżącej (beneficjenta), które spowodowało naruszenie procedur z art. 184 u.f.p. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu. Tutaj została naruszona procedura z § 13 pkt 4 umowy. Jednocześnie należy uznać, że niewykorzystane środki były pobrane w nadmiernej wysokości. Nie można zgodzić się z zarzutem nienależytego uzasadnienia decyzji, gdyż Organ wskazał na okoliczności faktyczne sprawy i wyjaśnił podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Niezgadzanie się z wnioskami Organu nie uzasadnia przyjęcia naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. WSA nie stwierdza naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. Również ,zdaniem Sądu, przy rozpoznaniu sprawy przez Organ II instancji, odniósł się on w swoim uzasadnieniu do zarzutów wyartykułowanych w odwołaniu Strony. Wobec powyższego, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie po zasadzie przepisu art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.