V SA/Wa 374/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Irena Kudiura, Asesor WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy; uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia 15 marca 2006 r. A. M. - skarżąca w niniejszej sprawie - wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. (określanego dalej jako "Zakład") o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy ze względu na trudną sytuację finansową, którą spowodowała nierentowność prowadzonej działalności gospodarczej. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 12.093,01 zł, odsetek w kwocie 3.456,00 zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 5.632,66 zł, odsetek w kwocie 1.340,00 oraz składek na Fundusz Pracy w kwocie 2,17 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał w pierwszej kolejności, iż w świetle przepisów art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s.") podstawą do umorzenia należności z tytułu składek i odsetek za zwłokę jest ich całkowita nieściągalność, a ta zachodzi w przypadkach - które organ wymienił - ściśle wyliczonych w ustawie. W sytuacji natomiast braku całkowitej nieściągalności, przesłanką umorzenia jest ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania składek. Ten z kolei interes należy interpretować w ramach art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 41, poz. 1365; powoływanego dalej jako "rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r."), które dotyczą umarzania należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Po analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów Zakład stwierdził, że powołanie się na trudną sytuację finansową nie może stanowić wystarczającego powodu do uwzględnienia wniosku o umorzenie, ponieważ taka sytuacja dotyczy wielu rodzin więc trudno dopatrzyć się w niej wyjątkowości. Dalej organ zaznaczył, że powstanie zaległości nie wynikało z przyczyn niezależnych od płatnika. Zobowiązana miała świadomość istnienia zaległości, lecz nie wykazywała odpowiedzialności za ich terminowe uregulowanie. W uzasadnieniu decyzji podkreślono ponadto, że wskazana przez płatnika trudna sytuacja finansowa może mieć charakter przejściowy i ulec poprawie co w konsekwencji umożliwi spłatę zadłużenia. Na koniec Zakład zasugerował, że ulgą jaka może zastosować w niniejszej sprawie jest rozłożenie zadłużenia na raty pod warunkiem złożenia stosownego wniosku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. wydaną w wyniku złożenia w dniu 28 maja 2006 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (określany dalej jako "Prezes Zakładu") odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami w kwotach wskazanych w sentencji decyzji (kwota łączna zaległości na ubezpieczenie społeczne wraz z odsetkami wskazana w decyzji Prezesa Zakładu jest niższa od tej wskazanej przez Zakład o około 3 zł). W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu powołał się na motywy zbieżne z tymi, które wskazano w decyzji organu I instancji. Dodatkowo zauważył, że skarżąca nadal prowadzi działalność gospodarczą a jej mąż pracuje jako kierowca zarabiając miesięcznie 899 zł. W ocenie Prezesa Zakładu powstanie zaległości nie wynika z przyczyn niezależnych od płatnika a czynienie z instytucji umorzenia powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z zapłaty zaległości byłoby niezasadne. Ponadto Prezes Zakładu wskazał, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca nie dołączyła żadnych dokumentów mających wpływ na zmianę decyzji organu I instancji. Na decyzję Prezesa Zakładu skarżąca pismem z dnia 14 lipca 2006 r. złożyła skargę (nazwaną "odwołaniem") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadniając skargę zauważyła, że od miesięcznego przychodu z prowadzonej działalności gospodarczej wynoszącego od 1200 zł do 1600 zł należy odliczyć koszty związane z prowadzeniem tej działalności takie jak: składki ZUS, opłaty za lokal oraz za zakup towaru. Zdaniem skarżącej z faktu, iż nie korzysta ona z pomocy społecznej nie można wnioskować, że stać ją na pokrycie zadłużenia. W dalszej części uzasadnienia skargi podnosi, że zadłużenie z 2002 r.-2005 r. spowodowane było konkurencją ze strony kwiaciarni z nowopowstałych hipermarketów, a dodatkowo mąż skarżącej z powodu choroby miał około 7-8 miesięczną przerwę w pracy. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 września 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę ze względu na przekroczenie terminu do jej złożenia. Z uwagi jednak na wadliwość pouczenia zawartego w decyzji Prezesa Zakładu, dotyczącego trybu jej zaskarżenia Sąd na wniosek skarżącej przywrócił termin do wniesienia skargi postanowieniem z dnia 16 listopada 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Na wstępnie trzeba jednak wskazać, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności, tak jak wnioskuje skarżąca domagając się umorzenia zaległych należności. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. - nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja skarżącej, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności składkowych i ich pochodnych przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] czerwca 2006 r. Sąd uznał natomiast, że decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Ocenę taką Sąd sformułował mając na względzie stan faktyczny i prawny, jaki towarzyszył decyzji w dacie jej podjęcia. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 83. ust. 4 u.s.u.s. W tym zakresie zważyć należało, że prowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie przez Prezesa Zakładu decyzji w przedmiocie umorzenia należności, jak i wydanie takiej decyzji następuje w oparciu o przepisy k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie wszczęte takim wnioskiem kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje tylko i wyłącznie takie rozstrzygnięcia, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji tego przepisu w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1) - gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 ab initio) - gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji pierwszej instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, tudzież w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji (§ 1 pkt 2 in fine) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie organu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przenosząc wskazane uwagi ogólne na grunt rozpoznanej sprawy należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu z dnia [...] czerwca 2006 r. stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie (z uwagi na brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.) przepisów art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu we wstępie i sentencji powyższej decyzji stwierdził, iż rozpatrzył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i w wyniku tego rozpatrzenia postanowił odmówić umorzenia należności składkowych i pochodnych. W takim stanie rzeczy charakter zaskarżonej decyzji, jako wydanej z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc w warunkach odwoławczych, nie może budzić wątpliwości. Jednakże treść sentencji ww. decyzji prowadzi do konkluzji, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 § 1 k.p.a. Prezes Zakładu w ogóle nie wypowiedział się o "losach" decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2006 r. mimo, iż bez wątpienia rozpatrywał pismo skarżącej (data wpływu do organu w dniu 30 maja 2006 r.) traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej tą wcześniejszą decyzją. W to miejsce wprowadził orzeczenie bezpośrednio co do istoty sprawy, którego nie mógł wydać bez uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2006 r. Podkreślić należy, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie. Bez takiego uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ pierwszej instancji. Omawiany przepis nie przewiduje bowiem takiej możliwości. Wskazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, iż przedwczesną byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organy rentowe oceny istnienia przesłanek umorzenia należności obciążających skarżącą oraz ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącej o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Zakładu. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 134 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit c orzekł jak w sentencji. Skarżąca była zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosiła. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.