V SA/Wa 374/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: przewodniczący – Sędzia WSA Beata Blankiewicz-Wóltańska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: - wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. Skarżący Powiat S. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji utrzymującej w mocy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2016 r., zobowiązującej Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r., w zaskarżonej części, tj. co do kwoty 448 178,12 zł. W uzasadnieniu wniosku skarżący Powiat podniósł, iż nie dysponuje kwotą 448 178,12 zł, której domaga się Minister Rozwoju i Finansów, a wykonanie tej decyzji zagroziłoby wykonaniem przez Powiat nałożonych przez niego zadań ustawowych, w tym oznaczając zwrot niezaplanowanej w budżecie na 2017 r. kwoty części oświatowej ogólnej, co spowodowałoby trudne do oszacowania szkody w sferze publicznej, w tym niemożność realizacji zadań z zakresu oświaty. Skarżący wskazał, iż od 2013 r. do 2017 r. kwoty subwencji oświatowej ogólne przewidziane dla powiatu według ustawy budżetowej były coraz niższe, a ostateczna kwota subwencji oświatowej na 2017 r. wynosi 32 458 555 zł. Jak podał Powiat w uchwale budżetowej na rok 2017 r. uwzględniono utworzenie rezerwy celowej w kwocie 204 435 zł na nieprzewidziane wydatki w zakresie oświaty, rezerwę ogólną w wysokości 205 876 zł – która na dzień złożenia wniosku została niemal rozwiązana, gdyż do rozdysponowania pozostało zaledwie 9 501,05 zł oraz rezerwę celową na zarządzanie kryzysowe w kwocie 150 328 zł. Skarżący, uzasadniając złożony wniosek wyszczególnił również zadania inwestycyjne w oświacie zaplanowane w budżecie Powiatu, które obejmują kwotę 5 479 769 zł, jak również wskazał, iż posiada udziały w trzech spółkach samorządowych – Spółce S.z. o.o. w S., Spółce S. w B. oraz Spółce P. w S., które wymagają bieżącego monitoringu i szybkiego reagowania ze strony Powiatu, jako właściciela na zagrożenie ich płynności finansowej, w tym udzielania pożyczek na ich bieżącą działalność lub spłatę zaległych zobowiązań. Zaznaczył, iż prowadzi windykację należności w kwocie 385.316,35 zł wraz z odsetkami z tytułu zwrotu dotacji na rok 2010 od organu prowadzącego szkoły niepubliczne w S., które to środki mogłyby posłużyć spłacie należności wynikających z zaskarżonej decyzji, jednak aktualny stan sporu oraz wstępne rozeznanie stanu majątkowego oraz zdolności płatniczych dłużniczki skłaniają do wniosku, że windykacja należności może zostać odsunięta w czasie, a już dokonywana, spowodować istotne trudności w szybkim odzyskaniu dłużnej kwoty. Do przedmiotowego wniosku Skarżący dołączył uchwałę budżetową na 2017 r. wraz z uchwałami ją zmieniającymi, wniosek o udzielenie pożyczki terminowej w kwocie 800 000 zł, złożony przez Zarząd P. w S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia 23 lutego 2017 r., złożony w Starostwie Powiatowym, wniosek Zarządu P. w S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. z dnia [...] lutego 2017 o udzielenie poręczenia przez Powiat S. kredytu na rachunku bieżącym o limicie 1 140 000 zł na działalność bieżącą uchwałę Rady Powiatu S. z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie udzielenia ww. poręczenia majątkowego; decyzję Starosty S. z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu subwencji oświatowej w łącznej kwocie 385 316,35 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl § 3 ww. przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności. Rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 ustawy p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych zawartym w wymienionym przepisie. Instytucja wstrzymania wykonania ma bowiem charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Sąd wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, opiera swoje rozstrzygnięcie zarówno na ocenie wniosku skarżącego, jak i materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, badając wystąpienie bądź też niewystąpienie przesłanek wstrzymania aktu, to jest niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. postanowienie z 27 lipca 2011 r. sygn. akt II GZ 371/11) gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Powyższe zasady dotyczą również innych jednostek samorządu terytorialnego, w tym powiatów. Wskazać należy, iż z nadesłanej uchwały budżetowej Powiatu na rok 2017 wynika, co prawda, iż powiat uzyskał nadwyżkę budżetową w kwocie 61 762,00 zł, jednak że została ona przeznaczona w całości na spłatę rat kapitałowych wcześniej zaciągniętych pożyczek i kredytu, a Powiat nie dysponuje żadnymi wolnymi, niezagospodarowanymi środkami, Nie stanowią bowiem takich środków przewidziane w uchwale budżetowej rezerwa celowa w kwocie 204 435 zł na nieprzewidziane wydatki w zakresie oświaty, rezerwę ogólna w kwocie 205 876 zł, oraz rezerwa celową na zarządzanie kryzysowe w kwocie 150 328 zł. Utworzenie rezerwy ogólnej jest bowiem obligatoryjne w świetle art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1870) i może być ona przeznaczona wyłącznie na realizację zadań własnych i zleconych jednostki samorządu terytorialnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 stycznia 2013 r., II GZ 505/12), z kolei zaś rezerwa celowa może zostać przeznaczona wyłącznie na cel dla jakiego została utworzona. Dodać również należy, iż z dołączonych do wniosku 7 uchwał zmieniających budżet Powiatu wynika ponadto, iż do dnia 30 marca 2017 r. środki z utworzonych rezerw ogólnych i celowych w kwocie 270 153,92 zł zostały już rozdysponowane na cele związane z wykonywaniem zadań powiatu i wsparciem dla spółki samorządowej znajdującej się w trudnej sytuacji finansowej. W tej sytuacji należało uznać, że obowiązek natychmiastowego uregulowania środków wynikających z zaskarżonej decyzji, tj. kwoty 448 178,12 zł będzie miał wpływ na aktualną sytuację finansową Powiatu, konieczność wprowadzenia zmian do uchwalonego już budżetu i dokonywania w tym zakresie przesunięć środków, których powiat nie planował. Powyższe mogłoby spowodować konieczność zmniejszenia środków m.in. na realizację zadań publicznych, a w perspektywie ograniczenie wykonywania niezbędnych zadań należących do kompetencji powiatu. Ponadto zaś mogłoby doprowadzić do likwidacji przedsiębiorstw samorządowych, które w ramach prowadzonej działalności zapewniają mieszkańcom powiatu usługi lecznicze, komunikacyjne. W ostatecznym rozrachunku to mieszkańcy Powiatu zostaliby zatem dotknięci w znacznej mierze koniecznością zmniejszenia środków na realizację zadań publicznych, bądź odstąpieniem od realizacji tych zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego. Wobec powyższego należało uznać, iż w przedmiotowym przypadku realne jest niebezpieczeństwo zarówno wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.