V SA/Wa 3746/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w K. ([...]) na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie pozbawienia prawa do korzystania z postanowień Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR; oddala skargę. Przedmiotem skargi T. z siedzibą w K. jest decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], którą pozbawiono Skarżącą prawa do korzystania z postanowień Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR sporządzonej w Genewie dnia 14 listopada 1975 r. (Dz.Urz. WE L 165 z 26.06.2009 r. , z późn. zm.) – dalej jako Konwencja TIR. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 17 października 2010 r. funkcjonariusze celni dokonali – na terenie byłego przejścia granicznego w B. – kontroli dwóch pojazdów, którymi przewożono towary pod osłoną karnetów TIR o numerach [...]. Posiadaczem tych karnetów była Skarżąca. Przeprowadzone kontrole wykazały, że przedmiotowymi pojazdami wykonywano przewóz 32.000 paczek papierosów nieoznaczonych znakami akcyzy. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w W. wszczął postępowanie w sprawie pozbawienia Skarżącej prawa do korzystania z postanowień Konwencji TIR, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. m.in. na podstawie art. 38 ust. 1 Konwencji TIR pozbawił Skarżącą prawa do korzystania z postanowień tej Konwencji. W dniu 30 grudnia 2014 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 247 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej (dalej jako O.p.), z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Strony organ uchybił art. 210 § 1 pkt. 5 O.p. w związku z art. 38 ust. 1 Konwencji TIR, poprzez brak oznaczenia w rozstrzygnięciu decyzji, czy pozbawienie Spółki prawa do korzystania z postanowień Konwencji TIR ma charakter tymczasowy czy też stały, podczas gdy oznaczenie rodzaju pozbawienia prawa do korzystania z postanowień tej Konwencji, stanowi obligatoryjny element decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie ww. art. 38 ust. 1. W uzasadnieniu wniosku Skarżąca podkreśliła, że takie określenie musiało znaleźć się w sentencji decyzji z dnia [...] marca 2013 r.z uwagi na jednoznaczną treść art. 38 ust .1 Konwencji TIR. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w W. odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. W odwołaniu Strona podtrzymała argumentację przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Po rozpatrzeniu odwołania Strony zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Szef Służby Celnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał w pierwszym rzędzie, na czym polega rażące naruszenie prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W ocenie organu Szefa Służby Celnej taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 210 § 1 O.p., włącznie z rozstrzygnięciem, zgodnie z pkt. 5 tegoż przepisu. Wskazano w niej w sposób jednoznaczny i klarowny, iż Strona zostaje pozbawiona "prawa do korzystania z postanowień Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR (Konwencja TIR)", powołano przy tym właściwą podstawę prawną, tj. art. 38 Konwencji TIR. Zdaniem organu odwoławczego brak wskazania w decyzji administracyjnej terminu zakończenia jej obowiązywania, tj. stwierdzenia, że obowiązuje przez określony czas, oznacza, że cofnięcie uprawnienia jest bezterminowe. Strona nie może tak sformułowanej decyzji interpretować dowolnie, a jedynie wprost, w taki sposób, że brak jest terminu kończącego pozbawienie prawa do korzystania z postanowień Konwencji TIR. Następnie Szef Służby Celnej stwierdził, że nie można podzielić zarzutu Strony jakoby rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostało wyłącznie w oparciu o dokument [...] "Najlepsze praktyki dotyczące stosowania art. 38 – Podręcznik TIR", wydany przez Europejską Komisję Gospodarczą Organizacji Narodów Zjednoczonych. Odesłanie do tego dokumentu nie pojawia się bowiem ani w podstawie prawnej, ani też w osnowie decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. Powołując się na ten dokument organ I instancji dążył jedynie do wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 247 § 1 pkt 3 O.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2013 r., która to decyzja w sposób rażący naruszała prawo, ponieważ w jej rozstrzygnięciu nie wskazano, czy pozbawienie Spółki prawa do korzystania z postanowień Konwencji TIR ma charakter stały czy tymczasowy, podczas gdy oznaczenie rodzaju pozbawienia prawa do korzystania z postanowień tej Konwencji stanowi obligatoryjny element decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 38 ust. 1 Konwencji TIR, w związku z czym element ten stanowi również obligatoryjny element rozstrzygnięcia decyzji celnej zgodnie z art. 210 § 1 pkt 5 O.p. Uzasadniając tak sformułowany zarzut Skarżąca podniosła, że konieczność zawarcia w decyzji pozbawiającej prawa korzystania z postanowień Konwencji TIR określenia, czy pozbawienie to ma charakter stały, czy czasowy, wynika wprost z treści art. 38 ust. 1 tego aktu. Z powołanego przepisu wynika, że oba te wykluczenia mają charakter równorzędny, nie wskazano, że jedno z nich ma charakter reguły, a drugie, wyjątku. Z tego względu każda decyzja wydana na podstawie tego przepisu powinna jednoznacznie określać rodzaj wykluczenia. Skarżąca zwróciła ponadto uwagę na to, że Dyrektor Izby Celnej, wypełniając obowiązek nałożony przez art. 38 ust. 2 Konwencji TIR, wystosował w dniu 14 maja 2014 r. pismo do Służby Celnej U., w którym wskazał, że Skarżąca pozbawiona została możliwości skorzystania z postanowień Konwencji TIR na stale. Oznacza to, że organ ten miał świadomość, że decyzja wydana podstawie art. 38 ust. 1 Konwencji TIR powinna zawierać oznaczenie rodzaju wykluczenia. Ponadto Skarżąca powołała się na Najlepsze praktyki stosowania art. 38 ust. 1 Konwencji TIR, zgodnie z którymi każda informacja skierowana do adresata decyzji o wykluczeniu powinna zawierać rodzaj wykluczenia (czy ma charakter czasowy czy stały) oraz datę od której obowiązuje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Osią sporu w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 38 ust. 1 Konwencji TIR zgodnie z którym "Każda Umawiająca się Strona będzie miała prawo pozbawić czasowo lub na stałe prawa korzystania z postanowień niniejszej konwencji każdą osobę winną poważnego naruszenia ustaw lub przepisów celnych, mających zastosowanie do międzynarodowych przewozów towarów". W ocenie Skarżącej z treści tego przepisu należy wnioskować, że w każdej decyzji wydanej na jego podstawie powinno znaleźć się dosłowne określenie rodzaju wykluczenia. Inaczej mówiąc w decyzji tej powinno być wskazane, czy dana osoba jest pozbawiona prawa korzystania z postanowień Konwencji TIR czasowo, czy na stałe. Brak takiego wskazania powinien skutkować nieważnością decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei zdaniem orzekających w sprawie organów celnych, brak wskazania w takiej decyzji terminu zakończenia jej obowiązywania oznacza, że cofnięcie uprawnień wynikających z ww. Konwencji jest bezterminowe. Przechodząc do rozstrzygnięcia tak zarysowanego sporu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 247 § 1 pkt 3 O.p. organ podatkowy stwierdza nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją - oczywistą i łatwą do stwierdzenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2009 r. o sygn. akt II FSK 1116/08 oraz powołane tam orzecznictwo i poglądy doktryny; treść tego orzeczenia jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W obu przypadkach wady stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji muszą dotyczyć skutków prawnych tej decyzji, elementów stosunku prawnego tworzonego lub utrwalonego tą decyzją. Mając na uwadze zarzut podniesiony w skardze wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 210 § 1 O.p. decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu podatkowego; 2) datę jej wydania; 3) oznaczenie strony; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie o trybie odwoławczym - jeżeli od decyzji służy odwołanie; 8) podpis osoby upoważnionej, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, a jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny albo podpis potwierdzony profilem zaufanym ePUAP. Zgodnie zaś z art. 210 § 3 O.p. przepisy prawa podatkowego mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Przepis ten, dopuszczając możliwość dodania dodatkowych składników do wskazanych wcześniej elementów decyzji administracyjnej, nie stanowi samoistnej podstawy prawnej tych dodatkowych składników. Podstawa taka musi zatem wynikać z przepisów zawartych w odrębnych aktach prawnych. Przepisem takim jest m.in. stanowiący podstawę prawną zaskarżonej decyzji art. 38 ust. 1 Konwencji TIR. Z jego treści wynika, że dodatkowym elementem decyzji pozbawiającej prawa korzystania z postanowień Konwencji TIR może być termin. Podkreślić należy, że termin – obok warunku i zlecenia – może być jednym z elementów dodatkowych decyzji administracyjnej. Może on ograniczać czasowo uprawnienia lub obowiązki wypływające z decyzji. W piśmiennictwie trafnie zaznacza się, że umieszczenie terminu w decyzji ogranicza moc wiążącą decyzji w ten sposób, że albo zaczyna ona obowiązywać po upływie określonego czasu (termin początkowy), albo też przestaje wiązać po upływie ustalonego okresu (termin końcowy) – por. T. Woś, Termin, warunek i zlecenie w prawie administracyjnym, PiP 1994, Nr 6, s. 22 i n. W ocenie Sądu z powyższego rozumienia pojęcia terminu w powiązaniu z treścią art. 38 ust. 1 Konwencji TIR wynika, że tylko w przypadku, gdy decyzja pozbawiająca uprawnień wydana na podstawie tego przepisu ma charakter czasowy, należy w niej określić termin jej obowiązywania, tj. termin po upływie którego pozbawienie uprawnień wygaśnie. Jeżeli natomiast – tak jak w niniejszej sprawie – decyzja ta ma nie ma charakteru czasowego, nie ma też konieczności dodatkowego wskazywania w niej, że dana osoba zostaje pozbawiona prawa korzystania z postanowień Konwencji TIR "na stałe". Dodać należy, że decyzja administracyjna, w której nie wskazano terminu jej obowiązywania, wiąże w czasie do chwili jej uchylenia, stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wygaśnięcia. Trafna jest zatem konstatacja organu, że brak wskazania w przedmiotowej decyzji terminu zakończenia jej obowiązywania, tj. stwierdzenia, że obowiązuje przez określony czas, oznacza, że cofnięcie uprawnienia do korzystania z postanowień ww. Konwencji jest bezterminowe. Tym samym rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...] marca 2013 r. należy uznać za zgodne z prawem. W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzut podniesiony w skardze nie znajduje uzasadnienia. Skoro zaś rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2013 r. zostało uznane za prawidłowe, gdyż wynikało z niego, że Skarżąca została bezterminowo pozbawiona prawa korzystania z uprawnień wynikających z Konwencji TIR, to za pozbawioną uzasadnienia należało też uznać argumentację Skarżącej dotyczącą dokumentu pn. "Najlepsze praktyki dotyczące stosowania art. 38 – Podręcznik TIR", wydanego przez Europejską Komisję Gospodarczą Organizacji Narodów Zjednoczonych. Stwierdzić jednak należy, że dokument ten nie stanowi powszechnie obowiązującego prawa, lecz został wydany w celu ujednolicenia praktyki stosowania Konwencji. Z tego względu nawet ewentualne naruszenie przez organ treści przedmiotowego dokumentu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W treści ww. "Najlepszych praktyk" przewidziano m.in., że każda informacja skierowana do adresata decyzji o wykluczeniu powinna zawierać rodzaj wykluczenia (czy ma charakter czasowy lub stały). W ocenie Sądu decyzja z dnia [...] marca 2013 r. czyniła zadość powyższym wytycznym, ponieważ z jej rozstrzygnięcia "... pozbawia przewoźnika T. (...) prawa do korzystania z postanowień Konwencji ..." wynikało, iż wykluczenie ma charakter stały. Oceny tej nie zmienia również treść pisma z dnia 14 maja 2014 r. skierowanego przez Dyrektora Izby Celnej w W. do Służby Celnej U., w którym w języku angielskim wskazano, że Skarżąca została na stałe pozbawiona prawa korzystania z postanowień Konwencji TIR. Pismo to miało charakter informacyjny i stanowiło realizację obowiązku wynikającego z art. 38 ust. 2 Konwencji TIR. Z faktu, że w jego treści wskazano dosłownie, że wykluczenie ma charakter stały nie można w ocenie Sądu wnioskować o nieważności decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Decyzja ta co prawda takiego dosłownego określenia nie zawierała, jednak jak wyjaśniono powyżej było ono zbędne. Określenie takie (termin obowiązywania) jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku decyzji czasowych, a z zawartego w ww. decyzji rozstrzygnięcia jednoznacznie wynikało, że wykluczenie ma charakter bezterminowy (stały). W tym stanie rzeczy Sąd, uznając iż skarga nie jest zasadna, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.