V SA/Wa 376/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty kar pieniężnych uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. K. jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2016r. znak [...] utrzymująca w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2016r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2016r. A. K. (Skarżąca, Strona) zwróciła się o odroczenie terminu spłaty lub rozłożenie na raty kwoty 2 kar pieniężnych w wysokości 1500 zł każda nałożonych na podstawie decyzji administracyjnych Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] marca 2016r. oraz [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016r. organ wezwał Stronę do wskazania, czy jest to wniosek o udzielenie ulgi w części dotyczącej należności głównej czy również odsetek od nieterminowej zapłaty należności, wskazania propozycji rat, wskazania terminu odroczenia kar pieniężnych, przedstawienia sytuacji majątkowej i rodzinnej Strony za rok 2014 i 2015. Pismem z dnia 24 sierpnia 2016r. Strona doprecyzowała wniosek w sprawie żądania wnosząc o odroczenie terminu spłaty, umorzenie w części lub rozłożenie na raty kwoty kar pieniężnych. Decyzją z dnia [...] października 2016r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad : 1. Odmówił odroczenia terminu płatności kar pieniężnych 2. Odmówił częściowego umorzenia kar pieniężnych 3. Odmówił rozłożenia na raty kar pieniężnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż działa w ramach tzw. Uznania administracyjnego, którego granice ( w świetle dyspozycji art. 7.k.p.a.) wyznacza interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ ustalił, że Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z mężem oraz 3 dzieci. W okresie od września 2015r. do lutego 2016r. prowadziła działalność gospodarczą. Obecnie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna. Mąż jej pracuje dorywczo. Strona otrzymuje zasiłek rodzinny w wysokości 400 zł oraz świadczenie z tytułu programu 500+ w wysokości łącznie 1.500 zł. Nie posiada nieruchomości ani oszczędności. Wydatki to: wynajem mieszkania - ok. 800 zł, opał i energia elektryczna ok. 150 zł miesięcznie, za zużycie wody ok. 100 zł, koszty internatu córki ok. 400 zł. Ponadto Strona spłaca kredyty w bankach i parabankach oraz zadłużenie w ZUS. GDDKiA wskazał na obowiązujące przepisy tj. art. 57 ustawy o finansach publicznych (u.f.p.), art.7, 77 §1 , 107 § i § kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz stwierdził, że zgromadzone dowody świadczą o trym, że ,,sytuacja życiowa i majątkowa Wnioskodawcy nie wskazuje bowiem, by nie posiadał on możliwości uiszczenia nałożonej kary’’. Podkreślił, iż aby nie narazić się na negatywne rozstrzygnięcie Strona powinna ujawniać fakty czy dowody będące w jej posiadaniu, przyczyniając się tym samym do wyjaśnienia sprawy. Stwierdził, ze w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki art. 57 u.f.p. Organ podkreślił, że Ukarany opierał wniosek na niemożliwości uiszczenia kar z powodu trudnej sytuacji materialnej, jednakże Strona ma trudną sytuację jednakże nie jest to taka sytuacja, która uzasadniałaby ulgę w postaci częściowego umorzenia lub rozłożenia na raty. Rodzina Strony uzyskuje dochody, spłaca zobowiązania. Z tych względów Organ odmówił zastosowania ulgi. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreśliła w nim bardzo trudną sytuację materialną i ponadto wskazała, iż oprócz trójki dzieci, na które otrzymuje świadczenia 500+, ponosi koszty utrzymania i leczenia 19-letniego syna przebywającego w Centrum Uzależnień dla Narkomanów (koszt ubioru, przejazdów, częściowy koszt wyżywienia). Nawet fakt otrzymania przez męża pracy za 1600 zł miesięcznie nie spowodował możliwości jednorazowej spłaty przedmiotowych kar. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016r.GDDKiA utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W jej uzasadnieniu zacytował przepisy art. 57 , 60, 64 ust. 1, u.f.p., podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, wskazał dodatkowo, iż Strona nieterminowo spłaca kredyty w bankach i parabankach, ma zadłużenie w ZUS więc udzielenie ulgi może spowodować ten sam skutek tj. brak uiszczania przez Stronę rat. W skardze do WSA Skarżąca podkreśliła bardzo złą sytuację materialną. Wskazała, że podpisała ugodę z ZUS i regularnie - od lutego 2016r. - spłaca raty w wysokości 100 zł miesięcznie. Wskazał, iż kwota kar jest, w realiach jej dochodów, bardzo duża i że nie prosi już o umorzenie, tylko o rozłożenie na raty w wysokości możliwej realnie do spłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 07 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z 30 08 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: ,,p.p.s.a.’’ w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 z p. zm.), w której zgodnie z art. 55 ust. 1 w związku z art. 60 i art. 64 ust. 1, stanowiącym podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, ustawodawca przewidział instytucję umarzania spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. W myśl powołanego powyżej przepisu oraz art. 57 ustawy, należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Art. 56 ust. 1 stanowi, że należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: 1) osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6.000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne. Dopiero zaistnienie którejkolwiek ze wskazanych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego" (posługuje się sformułowaniem "mogą być umarzane"), co oznacza, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 55 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy może, ale nie musi, umorzyć należności. Dodatkowo wskazać należy, iż sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Innymi słowy, o tym, czy należności powinny być umorzone czy też nie, rozstrzyga nie Sąd, lecz właściwy w sprawie organ administracji publicznej, który - jak zaznaczono powyżej - może je umorzyć. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.01.2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1354/10, orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internecie pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, uznania administracyjnego nie można mylić z dowolnością działania organu. Organ przy rozpatrywaniu sprawy i wydawaniu rozstrzygnięcia korzystając ze swobody uznania administracyjnego ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. Z kolei sądowej kontroli legalności decyzji podlega prawidłowość przeprowadzonego postępowania oraz badanie formalne decyzji, nie zaś zasadność jej wydania. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają bowiem organy administracji, co w tym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie co do umorzenia przedmiotowych należności lub rozłożenia ich na raty należy wyłącznie do kompetencji organu. Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż organ nieprawidłowo zebrał materiał dowodowy w niniejszej sprawie, a jego oceny dokonał z przekroczeniem zasad uznania administracyjnego, a więc w sposób dowolny. Jest oczywiste, że Strona, kierując tego typu wniosek o udzielenie ulgi, powinna wykazać, że ta ulga powinna być jej udzielona ze względu na ciężką sytuację majątkową i osobistą, gdyż to ona wywodzi z tejże sytuacji pozytywne dla siebie skutki prawne. Jednakże organ również ma obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej, a więc nie powinien być bierny przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy z którego winien wyciągnąć wnioski adekwatne do ustaleń. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności. W niniejszej sprawie zostało ustalone (na dzień wydania decyzji II instancji) że Strona jest bezrobotna bez prawa do zasiłku, mąż zarabia 1600 zł miesięcznie, otrzymuje 1500 zł miesięcznie z tytułu 500 + i 400 zł zasiłku. Organ wskazał, że na miesięczne koszty utrzymania składają się: 800 zł za wynajem mieszkania, 150 zł na opał i energię elektryczną, 100 zł za zużycie wody, 400 zł za internat córki. Stwierdzono, iż ponadto Strona spłaca również kredyty w bankach i parabankach oraz zadłużenie ZUS. GDDKiA nie ustalił, jakie oprócz wskazanych koszty ponosi comiesięcznie Strona na żywność, ubrania dla sześcioosobowej rodziny, leki, telefon, bilety autobusowe, pomoce szkolne, dopłaty na pobyt w ośrodku leczenia narkomanów najstarszego (19 - letniego) syna. W uzasadnieniu organu brak jest wzmianki na temat wysokości comiesięcznych obciążeń z tytułu spłacanych rat i kredytów. Dopiero zebranie tych wszystkich danych wskaże rzeczywistą sytuację majątkową Skarżącej i jej rodziny. Już z pobieżnego zsumowania tylko wskazanych, nie wszystkich, kosztów comiesięcznej egzystencji Strony wynika, że pochłaniają one prawie całą miesięczną pensję męża Skarżącej. Sąd nie może zaakceptować rozumowania organu, iż fakt otrzymywania na troje dzieci 1500 zł miesięcznie z tytułu programu 500+, pozwala uznać, iż dochody rodziny są na poziomie wystarczającym na jednorazową spłatę przedmiotowych kar. Należy bowiem przypomnieć, iż celem programu 500+ jest pomoc dzieciom, wyrównanie ich szansy na możliwość inwestowania w pomoce naukowe, naukę języków, dopłaty do ich wyżywienia czy chociażby wycieczki. To są pieniądze przeznaczone na rozwój dzieci a nie na płacenie kar czy kredytów przez ich rodziców. Należy również pamiętać, że przy ocenie stanu materialnego Skarżącej i tego, czy zachodzi tu ważny interes dłużnika , nie można zapominać o zasadach logicznego rozumowania i tym, iż w niczyim interesie, także Państwa i finansów publicznych, nie leży, aby zmuszając dłużnika do spłaty kar spowodować po jego stronie konieczność sięgania ( w rezultacie bezdusznego działania organu) do pomocy społecznej z powodu niemożliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto WSA stwierdza, że rozpoznając sprawę niniejszą ponownie – w wyniku wniosku Strony – organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne, poczynić ustalenia i w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zawrzeć wszystkie niezbędne składniki, zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnienie faktyczne jest bardzo lakoniczne i powtarza tylko stwierdzenia z uzasadnienia decyzji I instancji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1) c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.