V SA/Wa 377/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej S. G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu wniosku S. G. z dnia 2 listopada 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wydaną prze Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa tenże organ decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzją w całości i ustalił. S. G. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 1496,36 zł uzyskaną na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczone od dnia doręczenia niniejszej decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podkreślono m.in. że w dniu 10 kwietnia 2008 r. K. G. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. W dniu [...] listopada 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...] o przyznaniu w/w płatności w ramach systemów bezpośredniego na rok 2008 w łącznej wysokości 1701,04 zł w tym: z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej na kwotę 1496,36 zł oraz z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej na kwotę 204,68 zł. Decyzja nie została skutecznie doręczona wnioskodawcy. Poczta zwróciła przesyłkę z adnotacją, "adresat nie żyje". Płatności przyznane w/w decyzją zostały w dniu 5 grudnia 2008 r. przekazane na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 10 grudnia 2008 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynęła kopia odpisu skróconego aktu zgonu K. G., z której wynika, że śmierć beneficjenta nastąpiła w dniu 24 lipca 2008 r. czyli przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 r. Następnie, pismem z dnia 3 kwietnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] zwrócił się z prośbą do Dyrektora Banku Spółdzielczego w [...] o dokonanie zwrotu kwoty płatności przekazanej na rachunek bankowy zmarłego wnioskodawcy w dniu 5 grudnia 2008 r. W odpowiedzi na pismo Dyrektor Banku poinformował, iż bank nie mając informacji o śmierci beneficjenta dokonał w dniu 10 lutego 2009 r. wypłaty z rachunku ustanowionemu pełnomocnikowi (skarżącej S. G.). Mając na uwadze to, że decyzja o przyznaniu K. G. płatności została wydana po śmierci strony postępowania, a zatem nie mogła skutecznie zostać doręczona. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] w dniu [...] czerwca 2010 r. wydał decyzję Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości w sprawie przyznania K. G. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, gdyż w związku ze śmiercią strony postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Prezes ARiMR ustalił S. G. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 w łącznej wysokości 1701,04 zł, w tym z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej na kwotę 1496,36 zł oraz tytułu Ubezpieczającej Płatności Obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych na kwotę 204,68 zł. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ podniósł, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji z dnia [...] października 2010 r. Powołał jednocześnie art. 110 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej. W sytuacji zatem, gdy decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznaniu K. G. płatności nie mogła zostać skutecznie doręczona stronie z uwagi na jej śmierć, uznać należy, że decyzja taka nie wywołuje skutków prawnych, a zatem należy ją potraktować jako nieistniejącą. Oznacza to tym samym, że przekazane na mocy tej decyzji środki pieniężne, w łącznej wysokości 1701,04 zł, zostały przekazane bez podstawy prawnej. W związku z powyższym, pobrane przez S. G. z konta zmarłego K. G. płatności w łącznej wysokości 1701,04 zł, zostały pobrane nienależnie. W rozpatrywanej sprawie, zaskarżoną decyzją Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2010 r. została ustalona kwota nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2008 w wysokości 1701,04 zł, obejmująca Jednolitą Płatność Obszarową w wysokości 1496,36 zł i Uzupełniającą Płatność Obszarową w wysokości 204,68 zł. Ustalona przedmiotową decyzją kwota nienależnie pobranych płatności w części dotyczącej Uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości 204,68 zł nie jest jednak wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro. W odniesieniu do tej kwoty zachodzą zatem przesłanki wskazane w art. 40 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zgodnie z którym Prezes ARiMR odstępuje od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności obszarowych, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006. Natomiast ustalona kwota nienależnie pobranych płatności w części dotyczącej Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości 1496,36 zł przekracza kwotę stanowiącą kwotę stanowiącą równowartość 100 euro. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że S. G. uzyskując nienależnie pobrane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2008 w łącznej wysokości 1701,04 zł, w tym: 1496,36 zł Jednolitej Płatności Obszarowej i 204,68 zł z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej jest zobowiązana do zwrotu kwoty nienależnie pobranej Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości 1496,36 zł. Podkreślono jednocześnie, że stosownie do treści art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz w związku z art. 136 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców mających zastosowanie do zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Odnosząc się do wniosku S. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzono, że zarzuty podniesione przez stronę w przedmiotowym wniosku nie mają znaczenia, gdyż strona nie podnosi zasadności ustalania niezależnie pobranych płatności. Organ wskazał nadto, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w przypadku śmierci rolnika, spadkobierca występuje do toczącego się postępowania na miejsce spadkodawcy na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku. Z przytoczonego powyżej art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach wynika, iż w przypadku śmierci producenta który występował w postępowaniu o przyznanie płatności w charakterze strony i posiada spadkobierców, płatności przysługują spadkobiercy, niezależnie od tego, czy dotychczas był on współposiadaczem, jedynie po spełnianiu pozostałych warunków określonych w tym przepisie. Ustawa nie przewiduje bowiem szczególnego (odrębnego) trybu wystąpienia do postępowania administracyjnego przez spadkobiercę w miejsce. Zatem aby otrzymać płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008, o które wnioskował K. G. (zmarły syn skarżącej) konieczne było złożenie wniosku, o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach. Podkreślono jednak, że S. G. takiego wniosku nie złożyła, a zatem nie było możliwe przyznanie jej przedmiotowych płatności. Ponadto zwrócono uwagę na to, że stosowanie ulg w spłacie należności, w tym ich umorzenie odraczanie lub rozkładanie na raty, uregulowane jest przepisami rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 107, poz. 733 z późn. zm.) i wymaga złożenia odrębnego wniosku. Organ powołał się również na przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa który przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wpłaty określonych środków publicznych, przy czym nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny z powodu której nastąpiła wypłata. Obejmuje więc swoim zakresem także nienależnie lub nadmierne pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy zmarłego rolnika przed ostatecznym doręczeniem decyzji w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych. Organ rozważył również, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a mianowicie czy: - płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, - błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika, Podkreślił przy tym, iż zasadą jest, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, a tym samym przepisy ustanawiające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane zawężająco. Celem wyjątków od zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, określonych w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, jest zwolnienie z obowiązku zwrotu wyłącznie w takich sytuacjach, gdy błąd ARiMR spowodował wypłatę nienależnych lub nadmiernych płatności i brak było możliwości wykrycia tego błędu przez rolnika, a jeśli błąd dotyczył stanu faktycznego, który miał wpływ na nienależną płatność – gdy ponadto nie doszło do wydania decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji oraz jej doręczenia stronie w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności. W ocenie organu w sprawie niniejszej płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy, bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w . na dzień dokonania wypłaty środków na konto K. G. dysponował informacją, że K. G. zmarł przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia. W odniesieniu natomiast do drugiej przesłanki określonej w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a mianowicie, iż błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika, uznano że strona (S. G.) nie dopełniła należytej staranności podczas postępowania i mimo wiedzy nie poinformowała organu o śmierci syna K. G.. Zatem należy uznać, iż w przedmiotowej sprawie błąd ten mógł zostać wykryty w zwykłych okolicznościach przez stronę. Skargę na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] stycznia 2011 r. wniosła S. G.. Podniosła, iż jej zmarły syn upoważnił ją do pobrania pieniędzy. Poza tym pieniądze zostały wydane na utrzymanie domu. Skarżąca podkreśliła, że ma 88 lat. Ponosi znaczne koszty związane z zakupem leków oraz opłaceniem opiekunki która jej pomaga. Wyjaśniała, iż pieniądze pobrane z konta syna w dobrej wierze, nie miały bowiem zamiaru oszukania Państwa. Poza tym działała w przeświadczeniu że się jej należą. W odpowiedzi na skargę organ wzniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Nienależnie od treści skargi która nie formułuje żadnych konkretnych zarzutów pod adresem kwestionowanej przez skarżącą decyzji zarówno ta decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2010 r. podlegają uchyleniu. W sprawie niesporne jest, że decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. o przyznaniu synowi skarżącej K. G. płatności w łącznej wysokości 1701,04 zł nie została doręczona adresatowi. Poczta zwróciła bowiem przesyłkę nadawcy z adnotacją "adresat nie żyje". Mimo tego płatności przyznane w/w decyzją zostały w dniu 5 grudnia 2008 r. przekazane na rachunek bankowy beneficjenta. Poza sporem jest również to, że płatność o której mowa została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy bowiem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu dokonania wypłaty środków na konto K. G. wiedział o tym, iż adresat nie żyje i że zmarł jeszcze przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności. Okoliczność o której mowa potwierdza sam organ (str. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Wobec braku skutecznego doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. organ uznał, iż nie wywołuje ono skutków prawnych, a zatem jest rozstrzygnięciem nieistniejącym. Mało tego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał w dniu [...] czerwca 2010 r. decyzję (nr [...]) mocą której umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności K. G. albowiem w związku z jego śmiercią postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W ocenie sądu powyższe okoliczności uzasadniają tezę, iż organ nie mógł w ramach postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją ustalić spadkobierczyni K. G. nienależnie pobranych płatności. Brak było bowiem ku temu podstaw prawnych. Zauważyć należy, że skarżąca nie była adresatką decyzji przyznającej płatności. Nie był również takim adresatem jej syn. Organ umorzył przecież postępowanie w sprawie przyznania tychże płatności K. G. jako bezprzedmiotowe (decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]). Decyzja o umorzeniu postępowania o którym wyżej mowa była chronologicznie wcześniejsza niż decyzja zaskarżona w sprawie niniejszej jak i decyzja która ją poprzedzała. Oznacza to, iż S. G. nie mogła być adresatem tychże decyzji także ze względu na przywołane tymże przepisy prawa. Artykuł 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98/2008 poz. 634 ze zm.) ma charakter ogólny i wskazuje jedynie na właściwość organu do wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Artykuł 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezprzedmiotowego (Dz. U. Nr 170/2008 poz. 1051 ze zm.) również nie może mieć zastosowania w sprawie niniejszej a to ze względu na okoliczności które podnosi także i organ. Otóż wskazuje on (str. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) że warunkiem przyznania skarżącej płatności o które wnioskował jej syn było złożenie przez skarżącą wniosku o którym mowa w art. 22 ust. 2 w/w ustawy. Bezsporne jest jednak to, że wniosek o którym mowa nie został złożony. Z samego faktu, że skarżąca jest spadkobierczynią K. G. nie wynika więc jakichkolwiek obowiązek bądź uprawnienie przewidziane w art. 22 ust. 1 w/w ustawy. Nie znajduje również uzasadnienia powoływania się na treść art. 73 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnoty polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Przepis ten stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Treść cytowanego przepisu jednoznacznie zatem wskazuje, iż jego adresatem jest rolnik. Skarżąca chociażby z racji wieku, nie może być uznana za rolnika w jego rozumieniu (w dacie wydania zaskarżonej decyzji miała 87 lat). Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, iż brak jest także innych przepisów prawa które mogłyby być podstawą żądania zwrotu od skarżącej w postępowaniu administracyjnym całości bądź części kwoty przelanej bez podstawy prawnej na konto jej syna K. G.. Oznacza to, iż organ musi ewentualnie rozważyć czy skorzystać z możliwości jakie dają przepisy prawa cywilnego dotyczące np. bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 k.c. i nast.) pamiętając wszakże o zakresie obowiązku zwrotu korzyści (art. 409 k.c.), oraz o wyłączeniach zwrotu nienależnych świadczeń (zwłaszcza z art. 411 pkt 2 k.c.). Podstawą rozstrzygnięcia sądu jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.