V SA/Wa 380/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody M. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz lit. d zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w S, na sesji w dniu [...][ 2011 podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie zmiany Uchwały Nr [..] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2002 r. w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego oraz zasad korzystania z ulgowych i bezpłatnych przejazdów. Uchwała ta była dwukrotnie zmieniana uchwałami Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] 2011 r. oraz [...] z dnia [...] 2016 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] 2017 r. Wojewoda M. powołując przepisy art. 85, 86 i 91 w związku z art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn.zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] 2011 r. w przedmiocie zmiany Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia cen za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego oraz zasad korzystania z ulgowych i bezpłatnych przejazdów, w zakresie § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz d. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 o cenach (Dz.U. Nr 97, poz. 1050 z późn. zm. dalej uc). W uzasadnieniu skargi wskazał, iż uchwała ta została podjęta m.in. na podstawie art. 8 ust. 1 uc. Na mocy przepisów uc rada gminy mogła ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. Podniósł, iż Rada Miejska w S. wskazała w § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały cenę brutto za bilet jednorazowy normalny zakupiony u kierowcy w autobusie za kwotę 3,40 złotych (lit.c) oraz cenę biletu jednorazowego ulgowego zakupionego u kierowcy w autobusie za kwotę 2,00 złotych (lit.d). Jednocześnie wskazano, iż cena za zakup biletu jednorazowego normalnego wynosi 2,80 złotych brutto (lit.a), a za zakup biletu jednorazowego ulgowego – 1,40 złotych brutto. Podreślił, iż dyspozycja art. 8 ust. 1 uc była jedyną, na dzień podjęcia kwestionowanej uchwały, delegacją dla rady do ustanowienia opłat za usługi przewozowe w lokalnym transporcie zbiorowym. Wskazał, iż niespornym jest, że do kompetencji rady należy ustalenie cen urzędowych, które w myśl art. 9c mają charakter cen maksymalnych. Ustalone ceny biletów, w tym ulgowych mają charakter maksymalnych cen urzędowych obowiązujących wszystkie podmioty świadczące tego rodzaju usługi na terenie miasta S. Konsekwencją powyższego twierdzenia było posiadanie przez Radę Miejską w S. kompetencji do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe, jak również do określenia ulg w tych cenach i ostatecznie osób uprawnionych do opłaty ulgowej lub zwolnienia z opłat. Z brzmienia cyt. powyżej przepisów zdaniem organu bezsprzecznie wynika upoważnienie dla Rady Miejskiej w S. do wydania aktu prawa miejscowego regulującego określone w nim kwestie. Z analizy treści przedmiotowej uchwały jak podniósł wynika, że ceny biletów jednorazowych nabytych bezpośrednio u kierowcy w autobusie są wyższe od cen biletów jednorazowych za przejazd na tych samych trasach, zakupionych w punktach dystrybucyjnych i kasach przewoźnika. W ocenie organu nadzoru działanie rady prowadzące do podniesienie kosztu usługi przewozowej o dodatkową opłatę za przewóz środkami gminnego transportu zbiorowego, w przypadku gdy przewóz ten odbywa się na podstawie biletu zakupionego u kierowcy autobusu, nie znajduje podstawy prawnej w przepisach obowiązującego prawa. Nie przewidziano bowiem takiego uprawnienia dla rady gminy do ustalenia dodatkowej opłaty podnoszącej koszt świadczonej przez przewoźnika usługi. Wyjaśnił, iż wprowadzenie dodatkowej opłaty za zakup biletu u kierowcy autobusu powoduje w rzeczywistości zróżnicowanie opłat za przejazd w zależności od miejsca zakupu biletu. Osoby, które z różnych powodów nie nabyły wcześniej biletów, zmuszone są – kupując bilet u kierowcy – płacić cenę wyższą za przejazd na tej samej trasie niż pozostali, a zatem są w sytuacji znacznie mniej korzystnej od osób, które dokonały zakupu biletu przed wejściem do środka transportu. Podkreślił, iż określenie, w drodze uchwały Rady Gminy, cen maksymalnych w oparciu o art. 8 ust. 1 uc było instrumentem regulowania nieprzekraczalnego poziomu cen obowiązujących wszystkich przewoźników i miało służyć ochronie rynku, a nie organizacji działalności gospodarczej wykonywanej przez przewoźników. Ponadto organ nadzoru wskazał, iż po uchwale Nr [...] Rada Miejska w S. podjęła jeszcze dwie uchwały zmieniające uchwałę Nr [...] z dnia [..] 2002., które nie wprowadzały żadnych nowych regulacji w zakresie kwestionowanych przez organ nadzoru opłat za bilety zakupione u kierowcy autobusu. W odpowiedzi na skargę Miasto S. wniosło o jej oddalenie. Wskazało, iż wbrew twierdzeniom Wojewody M. Rada Miejska nie przekroczyła delegacji ustawowej, wynikającej z przepisu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 z późn.zm.). Przepis ów daje bowiem radzie gminy prawo do ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym nie wyłączając możliwości odpowiedniego ich różnicowania. Mimo utraty mocy obowiązującej w/w ustawy, wobec wejścia w życie z dniem [...] 2014 r. ustawy z dnia [...] 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz.U. 2014.915), dotychczasowe przepisy prawa miejscowego, wydane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach zachowały moc do dnia wejścia w życie przepisów wydanych m.in. na podstawie art. 50 a ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2016,1867 z późn. zm.). Natomiast przepis art. 50 a ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. stanowi, że rada gminy może ustalać ceny za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich. Także i on nie wprowadza zakazu różnicowania cen. Jedynie w myśl art. 50 b w/w ustawy ceny, o których mowa w art. 50 a, mają charakter cen maksymalnych. Wskazano też, iż organ nadzoru przez prawie 6 lat od podjęcia zaskarżonej uchwały nigdy nie kwestionował jej zapisów, nie znajdując podstaw ani do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa ani do stwierdzenia jej nieważności w zakresie podważanych zapisów (§ 1 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz d). Nie skorzystał zatem z prawa do stwierdzenia nieważności uchwały we własnym zakresie, jakie daje mu przepis art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016 r. 446 z późn.zm.), decydując się na wniesienie po wielu latach obowiązywania spornej uchwały skargi do Sądu Administracyjnego (art. 93 w/w ustawy). Wojewoda M. powołał w swej skardze wyrok NSA z dnia 20 lutego 2003 r., sygn. akt SA/Sz 2342/02, który funkcjonował w obrocie na wiele lat przed podjęciem przez Radę Miejską kwestionowanej uchwały. Znając więc orzecznictwo sądu administracyjnego, organ nadzoru przez prawie 6 lat nie widział podstaw do stwierdzenia nieważności zapisu § 1 ust. 1 pkt 1 lit.c oraz d uchwały Nr [...]. Nie wyjaśnił też obecnie powodów tak radykalnej zmiany swego stanowiska. Jednocześnie Miasto S. nie podzieliło poglądu, że inna (wyższa) opłata za bilet jednorazowy nabyty u kierowcy w autobusie, niż za bilet nabyty w punktach dystrybucyjnych nosi cechy opłaty dodatkowej i stanowi niejako ukrytą formę "haraczu", mającą na celu zróżnicowanie sytuacji osób, korzystających z transportu miejskiego. Nie stanowi jak wskazał ona żadnej opłaty dodatkowej (organ gminy wprowadził – do czego miał kompetencje, bilet jednorazowy zakupiony u kierowcy o większym nominale, niż bilet zakupiony w innym miejscu). Wskazał na cel, jaki przyświecał radnym. Przesłanką bowiem wprowadzenia usługi zakupu jednorazowych biletów normalnych i ulgowych u kierowcy autobusu, realizowanej przez Zakład Komunikacji Miejskiej w S., było zapewnienie dostępu do nabycia w/w biletów przez pasażerów, w przypadku wystąpienia braku możliwości ich zakupu w punktach sprzedaży. Było to więc niejako wyjście naprzeciw oczekiwaniom mieszkańców, którzy z różnych przyczyn (brak w danym miejscu punktu sprzedaży biletów, bądź jego zamknięcie, zapomnienie, pośpiech) nie nabyli biletu. Natomiast wprowadzenie wyższych cen zakupu biletów bezpośrednio u kierowcy autobusu miało jedynie podkreślać "wyjątkowość" powyższej sytuacji, zaś absolutnie nie zmierzało do dyskryminacji części pasażerów, którzy chcieliby skorzystać akurat z takiej formy zakupu biletu. Wbrew sugestiom organu nadzoru liczy się nie tylko ochrona rynku, w tym i praw pasażerów, ale i sprawna organizacja działalności gospodarczej, wykonywanej przez lokalnych przewoźników. Nie trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której przy sugerowanej przez skarżącego jednej, tej samej cenie zakupu biletów w punktach sprzedaży i u kierowcy, zdecydowana większość pasażerów zdecyduje się akurat na zakup biletu u kierowcy autobusu, dezorganizując tym samym jego pracę, a co za tym idzie i przewóz, wydłużając go, co bez wątpienia odbije się na sytuacji wszystkich pasażerów, także tych, którzy zakupili bilety gdzie indziej. Nie można zatem tracić z pola widzenia intencji, jaka przyświecała Radzie Miejskiej, podejmującej taką właśnie uchwałę. Zwrócono też uwagę na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 lutego 2016 r. sygn.. akt III SA/Gd 912/15, w uzasadnieniu którego wskazano, że sprzedaż biletów przez kierowców komunikacji miejskiej ma mieć jedynie charakter wyjątkowy, gdyż nakłada na nich dodatkowe obowiązki, gdy tymczasem ich podstawowym obowiązkiem jest bezpieczne i zgodne z rozkładem jazdy kierowanie pojazdem, nie zaś sprzedaż biletów. Reasumując, zdaniem Miasta S. brak jest jakichkolwiek przepisów, które zakazywałyby możliwości różnicowania cen za bilety komunikacji miejskiej w zależności od miejsca ich nabycia. Pasażer ma w tym aspekcie prawo decydowania i tylko od niego zależy, gdzie dokona zakupu biletu, uprawniającego go do przejazdu komunikacją miejską i przede wszystkim za jaką cenę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo u ustroju sądów administracyjnych ("Dz.U." 2016, 1066 ze zm.) sąd właściwy jest do kontroli aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Podstawą prawną sprawowania przez wojewodę nadzoru nad uchwałami organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 tj. ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 wspomnianej ustawy, przy czym organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 poz. 1369 ze zm. ). W ocenie Sądu zaskarżony akt nadzoru nie odpowiada prawu Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, iż niczym nieuzasadnione było działanie Rady Gminy, które doprowadziło w rzeczywistości do podniesienia kosztu usługi przewozowej o ukrytą opłatę dodatkową za przewóz środkami gminnego transportu zbiorowego, w przypadku gdy przewóz ten odbywa się na podstawie biletu zakupionego u kierowcy. W obowiązujących przepisach prawa brak było bowiem uprawnienia do ustalenia przez Radę Gminy dodatkowej opłaty podnoszącej koszt świadczonej przez przewoźnika usługi. Zgodnie z art. 8 ustawy o cenach Rada Gminy mogła ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w gminnych przewozach pasażerskich oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy (ust. 1). Rada Powiatu mogła ustalać ceny urzędowe za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej w powiatowych przewozach pasażerskich( ust. 2). Realizując powyższą kompetencję, Rada miała obowiązek przestrzegać normy wynikające także z innych aktów powszechnie obowiązujących, w tym w szczególności ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. 2017 r. 1983 tekst jednolity). Zgodnie zaś z art. 34 a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia: 1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie: a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu; b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienia do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu; c) niezapłacenia należności za zebrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie; d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu – mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia kary dodatkowej. 2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikom opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej. Stosownie do ust. 2 art. 34 a tej ustawy, w odniesieniu do transportu zbiorowego gminnego, powiatowego i wojewódzkiego, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa (...). W związku z powyższymi przepisami organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego mógł określić sposób ustalania opłaty dodatkowej, lecz wyłącznie w przypadkach wymienionych w art. 34a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo przewozowe a ustalenia opłaty manipulacyjnej określanej przez radę gminy mogło dotyczyć wyłącznie kosztów ponoszonych w związku ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej. A zatem organ stanowiący gminy mógł ustalić opłatę dodatkową, lecz wyłącznie w enumeratywnie wymienionych w ww. przepisie przypadkach. Tymczasem, z analizy treści § 1 kwestionowanej uchwały wynika, że cena biletu jednorazowego zarówno normalnego jak i ulgowego została zróżnicowana w zależności od miejsca jego nabycia. W § 1 ww. aktu, Rada postanowiła bowiem, że ustala się następujące rodzaje biletów i opłaty jako urzędowe ceny brutto za usługi przewozowe lokalnego transportu zbiorowego na terenie gminy Miasta S., a także na terenie gmin, z którymi Gmina Miasto S. podjęła współdziałanie w zakresie wykonywania zadań lokalnego transportu zbiorowego oraz zawarła w tej sprawie stosowne porozumienia obejmujące między inny mi ustalenie cen urzędowych za usługi przewozowe gminnego transportu zbiorowego realizowanego na podstawie takiego porozumienia. I tak w pkt 1 cena biletu jednorazowego za przewóz osób wynosi: a) biletu normalnego – 2,80 zł. b) biletu ulgowego – 1, 40 zł. c) cena biletu jednorazowego normalnego zakupionego u kierowcy w autobusie wynosi 3, 40 zł. d) biletu jednorazowego ulgowego zakupionego u kierowcy w autobusie wynosi 2, 00 zł. Należy wskazać, że skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r. sygn. akt SA/Sz 279/2002 stwierdzający niedopuszczalność ustalania zróżnicowanych opłat za przewozy środkami miejskiej komunikacji autobusowej przez radę gminy na tych samych trasach w zależności tylko od miejsca zakupu biletu. Niewątpliwie Rada Miejska w S. w dniu [...] r. podjęła uchwałę wprowadzającą zróżnicowanie poprzez podwyższenie ceny biletów jednorazowych nabywanych u kierowców w stosunku do cen takich samych biletów nabywanych w innych miejscach dystrybucji. W ocenie Sądu zatem zmiana dokonana uchwałą będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia, obciąża obywateli korzystających z przejazdu środkami komunikacji miejskiej na tych samych trasach, dodatkowymi opłatami za przejazd na podstawie biletu zakupionego u kierowcy, a tym samym różnicuje sytuację osób korzystających z transportu miejskiego na tych samych trasach tylko ze względu na miejsce zakupu biletów za usługę przewozu. Wobec powyższego należy uznać, iż Rada Miejska w S. podejmując uchwałę Nr [...] z dnia [...] 2011 r. przekroczyła delegację wynikającą z przepisów uc, co stanowi przesłankę nieważności tego aktu we wskazanym przez organ skarżący zakresie. Nieważności zaskarżonego aktu nie może zmienić cel jaki przyświecał radnym co do jej zmiany na co wskazano w odpowiedzi na skargę. Rada Miejska posiadała kompetencje do ustalania cen urzędowych za usługi przewozowe, jak również do określenia ulg w tych cenach i osób uprawnionych do opłaty ulgowej lub też zwolnienia z opłat. Jednak wprowadzenie dodatkowej opłaty za zakup biletu u kierowcy autobusu spowodowało w rzeczywistości zróżnicowanie opłat za przejazd w zależności od miejsca zakupu biletu albowiem, kupując u kierowcy bilet, osoba zmuszona jest płacić cenę wyższą za przejazd na tej samej trasie niż pozostałe osoby, które zakupiły bilet gdzie indziej, np. w punktach dystrybucyjnych. Działanie Rady Miejskiej zatem nie znajduje podstawy prawnej i wykracza poza granice określone w art. 8 ust. 1 ustawy o cenach. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a stwierdza nieważność tego aktu w całości albo w części. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji.