V SA/Wa 380/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę. Przedmiotem skargi, złożonej przez J. B. (dalej: Strona, Skarżący) jest postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z. nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 października 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Z. został złożony przez J. B. wniosek, w którym rolnik ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r. W dniu [...] grudnia 2017 r. Kierownik BP ARiMR w Z. wydał postanowienie nr [...], na mocy którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia producent przedłożył wniosek o przyznanie płatności w dniu 16 października 2017 r. tj. po terminie składania wniosków określonym w § 13 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań ARiMR (Dz. U. poz. 187, z późn. zm.). Powyższe na mocy art. 61 a § 1 k.p.a. skutkowało odmową wszczęcia postępowania. Po rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie organu I instancji, w którym J. B. wnosił o przywrócenie terminu, wskazując, iż na przekroczenie terminu do złożenia wniosku wpłynęło przedłużone oczekiwanie na protokół z oszacowania strat wiosennych, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., którym utrzymał w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek Strony wraz z niezbędną dokumentacją o udzielenie pomocy finansowej został złożony do Biura Powiatowego ARiMR dopiero w dniu 16 października 2017 r. czego Strona nie kwestionuje. Stwierdzono również, że termin na złożenie wniosku o udzielenie pomocy w roku 2017 określa przepis § 13 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań ARiMR (Dz. U. poz. 187, z późn. zm.). pomoc, o której mowa w ust. 1 jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie od 13 września 2017 r. do dnia 27 września 2017 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Termin ten jest terminem prawa materialnego. Biorąc to pod uwagę należy uznać, że termin na złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej, jest terminem materialnoprawnym, którego uchybienie powoduje wygaśnięcie prawa strony i nie jest możliwe jego przywrócenie w oparciu o przepisy art. 58 - 60 k.p.a., niezależnie od okoliczności podnoszonych przez stronę (tu - niewiedza strony o dokładnym terminie składania wniosków, uzyskanie niedokładnych informacji o terminie). Organ wskazał też, że Strona złożyła przedmiotowy wniosek 17 dni po terminie wskazanym na jego złożenie, a przedstawiona przez Skarżącego w toku sprawy argumentacja nie umożliwiła przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Na powyższe postanowienie Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wskazując w jej treści, że rozstrzygnięcie to narusza jego prawa i jest dla niego krzywdzące. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz stosownie do art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub normy procesowe, przy czym naruszenie to musi mieć charakter kwalifikowany, to jest rażący względnie mający, bądź mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na wstępie należy też wskazać, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy należy zwrócić uwagę, że istota zaskarżonego postanowienia sprowadza się do uznania, iż Skarżący złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek w sprawie przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r. w dniu 16 października 2017 r. tj. po terminie składania wniosków określonym w § 13 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań ARiMR (Dz. U. poz. 187, z późn. zm.; dalej jako rozporządzenie), co skutkowało odmową wszczęcia postępowania w trybie art. 61 a § 1 k.p.a.. Zaskarżone postanowienie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa , wydane na podstawie art. 61a k.p.a., rozstrzyga o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącego o przyznania pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni występowania tej uprawy w wyniku przymrozków wiosennych w 2017 r. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Skarżący złożył swój wniosek w dniu 16 października 2017 r. tj. po terminie składania wniosków określonym w § 13 ust. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań ARiMR. Tak jak na to wskazał organ w zaskarżonym postanowieniu, termin określony w rozporządzeniu jest terminem prawa materialnego, a zatem po jego upływie nie ma możliwości przywrócenia go na wniosek osoby zainteresowanej. Stan faktyczny sprawy jest niesporny. W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości ustalenia dokonane przez organy w zakresie dotyczącym daty złożenia przez Skarżącego wniosku o przyznanie wsparcia w trybie cyt. rozporządzenia. Ustaleń tych, z których wynika, że wniosek ten został złożony w dniu 16 października 2017 r., nie kwestionuje także sam Skarżący. Skarżący nie akceptuje natomiast zaskarżonego rozstrzygnięcia ze względów, które przytoczył w skardze oraz na które wskazywał w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Twierdził mianowicie, że opóźnienie w złożeniu wniosku winno być usprawiedliwione istnieniem okoliczności od niego niezależnych. Niestety, jak na to już wcześniej wskazano, termin, w jakim można było złożyć wniosek w celu uzyskania pomocy, jest terminem materialnym (zawitym) i nie podlega przywróceniu. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie możliwość dochodzenia (lub innej realizacji) prawa podmiotowego. Jak się wskazuje w doktrynie "uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu", (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 9 wydanie, wyd. C.H. Beck, str. 336). Zatem materialny charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie pomocy powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o jej przyznanie. Terminy materialne nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przywróceniu mogą podlegać jedynie - w przypadku ich uchybienia - terminy procesowe. Natomiast odrębną kwestią jest zasadność wydania przez organ rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. - postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o przyznanie Skarżącemu płatności tj. dokonanie przez organ rozstrzygnięcia o charakterze procesowym, a nie wydanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (DZ. U. z 2017 r., poz. 2137 z p. zm.) oraz § 13 ust. 4 rozporządzenia decyzji administracyjnej o odmowie przyznania pomocy z powodu złożenia wniosku po terminie wynikającym z przepisów cyt. rozporządzenia. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. Przepis ten dodany został do ustawy procesowej przez art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zmieniającej k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Należy przychylić się do stanowiska wyrażonego w komentarzu do k.p.a. przez A. Wróbla (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany LEX/el. 2014 do art. 61a k.p.a.), że o ile konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi wątpliwości, to druga przesłanka wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania sformułowana jako "inne uzasadnione przyczyny" jest ogólna i nieprecyzyjna. Zdaniem komentatora, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do przypadków mieszczących się w zakresie pojęcia "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania" należy zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego (zakresu żądania zawartego we wniosku) i obowiązującego stanu prawnego stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy (litis pendentis) albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (res iudicata) lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnoprawnym. Skoro jednak, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 18 czerwca 2013 r., II SA/Kr 509/13, LEX nr 129195 i powołane tam orzeczenia). Ocena wniosku o przyznanie pomocy dokonywana przez właściwe organy jest oceną terminowości i szeregu innych, formalnych wymogów wniosku. Stan taki winien więc skutkować wydaniem rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o odmowie przyznania pomocy. Dlatego należało uznać, że organ naruszył przepis art. 61a § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Należy w związku z tym rozważyć, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem tylko takie naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny. Powracając do kwestii oceny uchybienia organu, które polegało na nieprawidłowym zastosowaniu przepisu art. 61a § 1 k.p.a., w kontekście regulacji zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. uznać należało, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z nie budzących wątpliwości ustaleń organów w zakresie stanu faktycznego wynika bowiem, że wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej także nie mogło zakończyć się przyznaniem Skarżącemu wnioskowanej pomocy, lecz tylko odmową jej przyznania, ponieważ wniosek złożony został po terminie Podkreślić także należy, że podjęcie przez organ rozstrzygnięcia o charakterze procesowym nie pozbawiło Skarżącego możliwości poddania tego rozstrzygnięcia kontroli sądowej. Tym samym na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.