V SA/Wa 3821/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 września 2021 r. sprzeciwu [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę 631 złotych (słownie: sześćset trzydzieści jeden) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w Ł. (dalej jako: "skarżąca", "spółka" lub "strona") jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej jako: "GIF", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] czerwca 2021 r., nr [...] uchylająca decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej jako: ("WIF" lub "organ I instancji") z [...] marca 2021 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzja objęta sprzeciwem została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z [...] marca 2021 r. WIF nakazał spółce prowadzącej aptekę ogólnodostępną o nazwie "Apteka [...] " zlokalizowaną w Z. przy ul. [...], dostosowanie prowadzonej działalności do warunku określonego w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r., poz. 974 ze zm. dalej jako: "u.p.f."), tj. prowadzenia apteki ogólnodostępnej przez podmiot, który: - nie prowadzi na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych albo -podmioty przez niego kontrolowane w sposób bezpośredni lub pośredni, w szczególności podmioty zależne w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, nie prowadzą łącznie więcej niż 1% aptek na terenie województwa oraz - jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, której członkowie nie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych - w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się niniejszej decyzji. Przedmiotowa decyzja została doręczona Stronie w dniu 31 marca 2021 r. Pismem z 13 kwietnia 2021 r. strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w całości z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania wynikającą z braku jakichkolwiek przesłanek do cofnięcia przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Decyzją z [...] czerwca 2021 r. GIF na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") uchylił decyzję WIF z [...] marca 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mogła zostać wydana decyzja na podstawie art. 120 u.p.f., tj. wzywająca skarżącą do usunięcia uchybień i dostosowanie prowadzonej działalności do określonych wymagań określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 u.p.f. Zdaniem GIF z uwagi na błędną subsumcję w wydanej przez organ I instancji decyzji brak było możliwości merytorycznego rozpatrzenia przez organ II instancji wniesionego przez stronę odwołania. W konsekwencji GIF wskazał, że organ I instancji wydając ponownie rozstrzygnięcie w sprawie, powinien uwzględnić poczynione wyżej rozważania, wskazać przesłanki podjętego rozstrzygnięcia oraz wydać decyzję adekwatną do osiągniętych ustaleń. Pismem z 5 lipca 2021 r. strona wniosła sprzeciw od ww. decyzji organu II instancji wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organowi odwoławczemu zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez GIF decyzji z [...] czerwca 2021 r., która uchyliła w całości decyzję WIF z [...] marca 2021 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy, o ile doszło do spełnienia pierwszej z przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. (tj. wydanie przez WIF decyzji z [...] marca 2021 r. z naruszeniem przepisów postępowania), co zasadnie doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji, to jednakże nie doszło do spełnienia drugiej z przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. (tj. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie), co w konsekwencji niezasadnie doprowadziło do przekazania przedmiotowej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, albowiem przedmiotowa sprawa sprowadza się de facto do dokonania prawidłowej wykładni art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f.", a zatem GIF mógł rozpatrzeć samodzielnie przedmiotową sprawę, bez konieczności przekazywania jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a nadto skoro organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie nie znalazł zastosowania art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 w zw. z art. art. 120 ust. 1 pkt 2 u.p.f. to w ocenie strony była to konkluzja wymagająca uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji i umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu przysługuje od jednego rodzaju decyzji administracyjnych, wskazanych w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Chodzi mianowicie o decyzję kasatoryjną, przewidzianą w art. 138 § 2 k.p.a., którą organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zasadniczo, do sprzeciwu stosuje się przepisy o skardze (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Ustawodawca przewidział jednakże ograniczony zakres kontroli zakwestionowanego sprzeciwem aktu. W myśl bowiem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że sąd nie bada sprawy w jej całokształcie i nie analizuje wszelkich naruszeń prawa, których ewentualnie dopuściły się rozpoznające sprawę organy. Zobligowany jest natomiast stwierdzić, czy organ odwoławczy słusznie odstąpił od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, do czego z zasady jest zobowiązany zgodnie z regułą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może skorzystać z przewidzianego w tym przepisie uprawnienia tylko wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przy interpretacji powołanego unormowania należy mieć na względzie, że ma ono charakter wyjątkowy, a konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie - przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (art. 136 k.p.a.). Możliwość wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. pojawia się zatem dla organu odwoławczego tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego bądź też uczynił to w ograniczonym, niewystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie, bowiem nieustalone zostały istotne okoliczności faktyczne, niezbędne do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Skorzystanie przez organ odwoławczy z powyższego rozwiązania prawnego jest też możliwe wówczas, kiedy postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Zaznaczenia wymaga, że jeśli organ odwoławczy zdecyduje się na wydanie decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., to w jej uzasadnieniu winien wykazać, że zaistniały przesłanki powyższego, tj. wskazać na naruszenie konkretnych przepisów postępowania przez organ pierwszoinstancyjny, podać precyzyjnie, co winno podlegać wyjaśnieniu w ponownym postępowaniu oraz wyjaśnić, dlaczego nie mógł samodzielnie uzupełnić koniecznego zakresu postępowania. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zakwestionowanej sprzeciwem decyzji. Uzasadnienie decyzji GIF w żadnym zakresie nie wskazuje bowiem i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji nie wskazuje na naruszenie przez WIF norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z argumentacji przedstawionej przez GIF nie wynika także brak możliwości zastosowania, jeśli taka konieczność w ogóle istnieje, przepisu art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy skupił się wyłącznie na wykazaniu nieprawidłowej, w jego ocenie, subsumpcji przepisów prawa materialnego przez organ I instancji, co nie stanowi wypełnienia przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Dodatkowo podkreślić należy, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji GIF zobligowany był do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czego w niniejszej sprawie również zabrakło. Nie sposób bowiem uznać, że stwierdzenie zawarte na s. 17 decyzji objętej przedmiotowym sprzeciwem: "organ I instancji wydając ponownie rozstrzygnięcie w sprawie, powinien uwzględnić poczynione wyżej rozważania, wskazać przesłanki podjętego rozstrzygnięcia oraz wydać decyzję adekwatną do osiągniętych ustaleń" jest wystarczające biorąc pod uwagę fakt, iż rozważania organu odwoławczego, o czym wspomniano wyżej, ograniczyły się wyłącznie do zbadania prawidłowości dokonanej przez WIF subsumpcji przepisów ustawy Prawo farmaceutyczne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania w części Sąd postanowił mocą art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 poz. 1800). Na łączną kwotę 631 zł przysługujących do zwrotu stronie kosztów postępowania Sąd zaliczył 100 zł tytułem uiszczonego wpisu stałego od sprzeciwu, 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, oraz 51 zł tytułem uiszczonych opłat skarbowych od udzielonych w sprawie pełnomocnictw, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.