V SA/Wa 3827/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2016 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARIMR w W. na rzecz A. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący A. M. [...] maja 2012 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w zakresie pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne wariant 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) do powierzchni 17,65 ha oraz wariant 2.2 – uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) do powierzchni 7,45 ha za rok 2012 . Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał wnioskodawcy z tytułu płatności rolnośrodowiskowej kwotę [...] zł, w tym wariant 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) kwotę [...] zł do powierzchni 17,41 ha, oraz wariant 2.2 – uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) kwotę [...] zł do powierzchni 6,63 ha. Obydwie kwoty zostały przyznane z uwzględnieniem pomniejszenia płatności w związku z różnicą między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w wyniku przeprowadzonej kontroli. Od decyzji tej wnioskodawca złożył odwołanie, w którym zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia wskazując m.in. na to, że w jego ocenie kontrolujący w wyliczeniach pominęli ½ powierzchni działki rolnej, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 1,40 ha. Decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Nie zgadzając się z wydanym rozstrzygnięciem wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi zwrócił m.in. uwagę, że w odniesieniu do części działek stwierdzono bardzo małe różnice powierzchni, co budzi wątpliwość w zakresie prawidłowości dokonanych pomiarów. Wskazał, że zgodnie z art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 tolerancja pomiarów nie powinna przekraczać 5% powierzchni działki lub szerokości strefy buforowej 1,5 metra okalającej obwód działki. Z treści decyzji nie wiadomo dlaczego przyjęto szerokość strefy buforowej 0,8 m, której szerokość ma wpływ na końcowy wynik w zakresie powierzchni działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty. Ponadto organ zwrócił uwagę na to, że skarżący nie kwestionował raportu z kontroli, nie kwestionował również przyjęcia strefy buforowej o szerokości 0,8 m. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem w sprawie V SA/Wa 1851/13 z 25 lutego 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił m.in., że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej "k.p.a.") organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zasada ta nie jest w żaden sposób wyłączona w sprawach dotyczących płatności obszarowych. Sąd podkreślił, że organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wskaże, jakie ustalenia dotyczące działek rolnych w zakresie ich powierzchni zadecydowały o wyliczeniu istniejącej różnicy powierzchni deklarowanej i stwierdzonej, szczegółowo wskazując te wielkości w odniesieniu do każdej spornej działki. Sąd nakazał ponadto wyjaśnienie kwestii strefy buforowej, jej znaczenia dla przyjętej tolerancji pomiaru i odniesienie się do zarzutów odwołania w sposób właściwy, tak aby skarżący miał świadomość, że organ odniósł się do wszystkich jego twierdzeń. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. [...] lipca 2015 r. wydał decyzję nr [...]. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem, skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny zdarzeń rolniczych wbrew powszechnej wiedzy rolniczej. Wskazał, że jego wątpliwości budzi także prawidłowość dokonanych pomiarów i nie wie jak została obliczona powierzchnia uwzględniona do płatności. Podkreślił, iż zaskarżona decyzja jest napisana w sposób wadliwy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż zaskarżona decyzja stała się przedmiotem wniosku z 30 lipca 2015 r., skierowanego do Prezesa ARiMR jako organu nadrzędnego, o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Na rozprawie 15 września 2016 r. pełnomocnik organu przedłożył pismo Prezesa ARiMR z [...] września 2015 r. informujące Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. o niemożliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2015 r. nr [...] z uwagi na wniesienia przez skarżącego skargi do Sądu, co ma stanowić przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami wskazanych ustaw Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności w sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W wyniku dokonanej kontroli zaskarżonego aktu, Sąd stanął na stanowisku, iż przy jego wydawaniu doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności. W sentencji zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji. Tymczasem z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego jednoznacznie wynika wola utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Zgodnie z brzmieniem art. 107 § 1 zd.1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Decyzja administracyjna jest aktem, który składa się z dwu najbardziej istotnych elementów: osnowy (rozstrzygnięcia) i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z nich nie może istnieć samodzielnie w obrocie prawnym. Treść rozstrzygnięcia stanowi kwintesencję decyzji, gdyż wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Uzasadnienie faktyczne decyzji winno zawierać w szczególności, jak wskazuje na to przepis art. 107 § 3 k.p.a., wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wynika z tej regulacji, funkcją uzasadnienia decyzji administracyjnej jest wyjaśnienie faktycznych i prawnych przesłanek wskazanego w niej rozstrzygnięcia, co oznacza, że uzasadnienie wprowadzonej do obrotu prawnego decyzji korespondować musi z jej rozstrzygnięciem. Brak takiej wewnętrznej spójności decyzji oznacza, że jako wadliwa - w stopniu niedającym możliwości poznania jej rzeczywistej treści - winna zostać z tego obrotu usunięta. Powtórzyć należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem kontroli Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w sposób ścisły w art. 138 k.p.a. Na mocy art.138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z [...] lipca 2015 r. nr [...] wynika, że rozpatrując sprawę organ ten w pełni podzielił ustalenia faktyczne, które stały się podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zaś zarzuty odwołania uznał za nieuzasadnione. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zestawienie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzającego prawidłowość decyzji organu I instancji z treścią rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu pierwszej instancji wskazuje na to, że obydwa elementy decyzji pozostają ze sobą w rażącej sprzeczności. Sąd wyjaśnia, iż z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy w widoczny sposób naruszone zostały normy prawa materialnego, lecz również wówczas, gdy poszczególnie drastycznie naruszono normy prawa procesowego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nieprawidłowość procesowa polegająca na całkowitej sprzeczności sentencji decyzji z uzasadnieniem wyrażającym odmienną wolę organu od tej wskazanej w sentencji stanowi rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego wadliwej decyzji. Mając na uwadze konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ drugiej instancji, Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, uznając, że zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia byłoby przedwczesne. Sąd nie przesądza swoim orzeczeniem w żaden sposób o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy przez organ drugiej instancji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.