V SA/Wa 3832/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział ZUS w W. z dnia ... lipca 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oddala skargę. Przedmiotem skargi E. W. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS", "Zakład") z dnia ... lipca 2015 r. Nr ..., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia ... czerwca 2015 r. Nr ..., odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres marzec 2006 r., grudzień 2008 r., luty 2009 r., kwiecień 2009 r. – sierpień 2009 r., styczeń 2010 r. – czerwiec 2011 r. - w łącznej kwocie 20.306, 60 zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres luty 2008 r. – sierpień 2009 r., styczeń 2010 r. – czerwiec 2011 r. - w łącznej kwocie 15.222,76 zł, - Fundusz Pracy za okres lipiec 2005 r., luty 2008 r. – grudzień 2008 r., luty 2009 r., kwiecień 2009 r. – sierpień 2009 r., styczeń 2010 r. – czerwiec 2011 r. w łącznej kwocie 3.784,06 zł. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: We wniosku złożonym w dniu ... kwietnia 2015 r. E. W. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżąca"), wniosła o umorzenie zadłużenia z tytułu składek z uwagi na swój wiek, stan zdrowia (jest pod opieką Poradni Zdrowia Psychicznego) oraz niewystarczającą na spłatę zadłużenia wysokość otrzymywanej, po potrąceniach innych zobowiązań finansowych, emerytury. Wyjaśniła, iż jej zła sytuacja materialna wynika nie ze złej woli a z toczącego się od lat sporu z Dzielnicą ..., dotyczącego zobowiązań podatkowych. Nie mogła prowadzić działalności gospodarczej, na którą wzięła kredyty (samochód, pokrycie dachu). Do wniosku Strona dołączyła dokumenty potwierdzające stan zdrowia oraz obrazujące uwikłanie w spór z Dzielnica ... . Decyzją z dnia ... czerwca 2015 r. o numerze wskazanym wyżej Zakład odmówił umorzenia należności z tytułu ww. składek. Strona wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z dnia ... lipca 2015 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Strona prowadziła działalność gospodarczą od 15 października 1983 r. do 30 czerwca 2011 r. Posiada zadłużenie, o którego umorzenie wniosła, bowiem we wskazanych okresach nie regulowała należności z tytułu ubezpieczenia własnego i za zatrudnionych pracowników. Od 1 listopada 2007 r. Strona pobiera świadczenie emerytalne, które od 1 marca 2015 r. wynosi 1.300,86 zł brutto. Po potrąceniach z tytułu innych zobowiązań uzyskuje miesięcznie kwotę ok. 770 zł. Jest mężatką ale pozostaje z mężem w separacji i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Pozostaje pod opieką Poradni Zdrowia Psychicznego. Organ ustalił, iż Strona jest wyłączna właścicielka nieruchomości gruntowej w P. o pow. 0,07 ha oraz samochodu C. B. z 2008 r. Nie korzysta z pomocy społecznej. Organ przywołał art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 121), dalej: "ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych" i wskazał, że należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności lub w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku całkowitej nieściągalności ze względu na ważny interes osoby zobowiązanej biorąc przy tym pod uwagę stan finansów ubezpieczeń społecznych. Organ podkreślił, że w art. 28 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca wskazał siedem przesłanek, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, a wyliczenie zawarte w tym przepisie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Oznacza to tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nic prawny obowiązek ich umorzenia. W rozpatrywanej sprawie, jak stwierdził organ, żadna z ww. przesłanek nie została spełniona, wobec czego nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek. Umorzenie należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym i tylko w przypadku wystąpienia szczególnych okoliczności możliwe jest podjęcie decyzji o umorzeniu. Organ podkreślił, że zadłużenie Strony powstało z uwagi na to, że nie opłacała należnych składek w określonych terminach w okresie prowadzonej działalności gospodarczej, a z dokumentacji sprawy nie wynika, że zadłużenie powstało w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Wskazał również, że posiadanie świadczenia emerytalnego, którego wysokość po potrąceniach przekracza wartość minimum socjalnego, nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu składek. ZUS dokonując analizy sytuacji finansowej Strony organ stwierdził, że problemy zdrowotne nie wpływają na otrzymywanie stałego świadczenia emerytalnego, nie mogą zatem stanowić podstawy umorzenia należności. Okresowe trudności finansowe dłużnika nie mogą stanowić podstawy automatycznego umorzenia należności. Takiej podstawy nie mogą stanowić również niepowodzenia związane z prowadzeniem na własną odpowiedzialność działalności gospodarczej. Ponadto organ zwrócił uwagę, że obowiązkiem ZUS-u jest dochodzenie należności z tytułu składek a decyzja o umorzeniu ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż organ ma jedynie możliwość a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Okoliczności rozpatrywanej sprawy, a w szczególności charakter zobowiązań z tytułu składek i ich przeznaczenie, skutkuje koniecznością uwzględniania interesu społecznego, w tym innych uczestników obrotu gospodarczego regularnie płacących zobowiązania publicznoprawne, przed interesem Strony. Podsumowując organ stwierdził, że nie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia zaległości w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Pismem z dnia ... sierpnia 2015 r. E. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, zarzucając: - obrazę prawa poprzez wydanie decyzji pomimo przedawnienia zobowiązania – art. 118 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, - obrazę prawa poprzez nie wzięcie pod uwagę art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i nieuznanie choroby Strony jako choroby przewlekłej, usprawiedliwiającej niewykonanie zobowiązania do opłacania składek i niewykonanie tej spłaty teraz i na przyszłość. W uzasadnieniu skargi podniosła przedawnienie zobowiązań, fakt że emerytura nie pozwala jej na zaspokojenie potrzeb związanych z utrzymaniem, leczeniem i spłata zadłużenia oraz zakwestionowała stanowisko organu, że choroba nie przeszkadza w uzyskaniu dochodu w postaci emerytury. Podkreśliła, że choroba została wywołana kłopotami finansowymi związanymi z działalnością gospodarczą, którą musiała przerwać. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ odniósł się do zarzutu przedawnienia wskazując, iż art. 118 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej nie ma w sprawie zastosowania, bowiem dotyczy odpowiedzialności osób trzecich. Organ rozważył przesłankę przedawnienia, pomimo braku takiego zarzutu w odwołaniu. Zdaniem organu w sprawie nie znajduje zastosowania także art. 121 § 2 Ordynacji podatkowej, ponieważ brak jest odpowiedniego odesłania w art. 31 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podkreślił, iż Skarżąca otrzymuje emeryturę a regulowanie wszystkich innych zobowiązań poza publicznoprawnymi nie może stanowić pozytywnej przesłanki do umorzenia. Zakład musi rozważyć nie tylko słuszny interes zobowiązanego ale także interes społeczny, ponieważ jest państwową jednostką organizacyjną, której najważniejszym zadaniem jest realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienie wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014 poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: "p. p. s. a.", sprowadza się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymująca w mocy decyzję własną odmawiającą Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okresy w niej wskazane. Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób dający podstawę do jej uchylenia. Sąd podzielił też, uznając za niewadliwe, ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego, które znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu przedawnienia Sąd uznaje go za niezasadny. Zaległe składki sięgają od lipca 2005 r. do czerwca 2011 r. Datą ich wymagalności jest dzień, w którym Płatnik powinien opłacić składki. Termin regulowania tych opłat, wynikający z art. 47 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych to 15 dzień miesiąca za miesiąc poprzedni. W dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców (Dz.U.232, poz.1378) która m.in. zmieniła okres przedawnienia składek ZUS. Wynosi on obecnie 5 lat, z takim wyjątkiem, że jeśli składki stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2012 r. (jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie) - to nowy 5-letni bieg przedawnienia i tak zaczyna się dopiero od dnia 1 stycznia 2012 r. Upływa zatem w dniu 1 stycznia 2017 r. Wyjątek stanowi sytuacja w której składki wymagalne przed dniem 1 stycznia 2012 r., zgodnie ze starym 10-letnim biegiem przedawnienia, przedawniłyby się wcześniej. W takiej sytuacji, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu, a nie zgodnie z nowymi przepisami. Zaległe składki na FP iFGŚP z lipca 2005 r. stały się wymagalne w dniu 15 sierpnia 2005 r. Stary okres przedawnienia upłynąłby zatem 15 sierpnia 2015 r. W dniu orzekania przez ZUS zarówno w I jak i w II instancji termin przedawnienia jeszcze nie upłynął. Sąd kontroluje zaskarżoną decyzje według stanu na datę jej wydania. Odnosząc się do pozostałego zarzutu skargi Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a. Należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (ust. 3a). Zgodnie z art. 28 ust. 3 ww. ustawy, całkowita nieściągalność należności z tytułu składek zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28.02.2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 233); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonków, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29.08.1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 613); 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) Naczelnik Urzędu Skarbowego lub Komornik Sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, określił szczegółowe zasady umarzania przez ZUS należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będących równocześnie płatnikami tych składek. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie Sądu ustalenia organu poczynione w zakresie braku spełnienia ww. przesłanek umorzenia przedmiotowych należności w rozpoznawanej sprawie są prawidłowe. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca utrzymuje się z emerytury, z której po potrąceniach pozostaje jej ok. 770 zł. Mając na uwadze stałe wydatki gospodarstwa domowego oszacowane przez nią na co najmniej 500 zł miesięcznie to jej twierdzenie, iż nie posiada żadnych innych dochodów musi budzić uzasadnione wątpliwości. Bezspornie Skarżąca spłacała inne zobowiązania i rację ma organ przywołując ugruntowany pogląd sądów administracyjnych w tym zakresie, iż spłaty kredytów nie mogą mieć pierwszeństwa w stosunku do obowiązku uregulowania należności publicznoprawnych. Jednocześnie, jak ustalił organ, zadłużenie Strony z tytułu składek nie powstało w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Ryzyko przy prowadzeniu działalności gospodarczej musi być w nią wkalkulowane. Skarżąca posiada bardzo duże doświadczenia w prowadzeniu tej działalności (1983 – 2011) i musiała mieć świadomość obciążających ją zobowiązań wobec ZUS. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzeniem z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, przewlekła choroba zobowiązanego mogłaby uzasadniać umorzenie należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykazałby, że choroba ta pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Otrzymywanie świadczenia emerytalnego przez E. W. nie pozostaje w żadnym związku z jej problemami zdrowotnymi, nie mogą one zatem stanowić przesłanki z art. § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Skarżąca wykazała jak duże jest jej zaangażowanie w dochodzenie swych praw w sprawach związanych z działalnością dzielnicy ... i jest oczywiste, iż konflikt ten niesie dla Strony dużo stresów. Okoliczności te jednakże pozostają poza wpływem na rozstrzygnięcie sprawy umorzenia należności składkowych wobec ZUS. Sąd podkreśla, że stwierdzenie przez ustawodawcę, iż organ może umorzyć należności oznacza, że rozpatrując wniosek o umorzenie zaległości z tytułu składek, ZUS działa w ramach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest przesądzone, iż wydanie aktu uznaniowego poprzedzać musi należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zatem przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki, a wybór kierunku rozstrzygnięcia winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W takich sprawach kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się po stronie organu działań mogących stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd wskazuje, że nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Należy podkreślić, że obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków w celu dochodzenia należności z tytułu składek w tym także środków przymusowego dochodzenia należności, a umorzenie należności stanowi definitywną rezygnację z możliwości ich wyegzekwowania. Organ zobowiązany jest uwzględnić aktualne możliwości płatnicze zobowiązanego, ale także powinien mieć na względzie możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości. W ocenie Sądu organ właściwie ocenił, że Skarżąca posiadając stałe świadczenie emerytalne, takim potencjałem dysponuje. Sąd nie kwestionuje trudnej sytuacji w jakiej znalazła się Skarżąca, stwierdza jednakże, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do podjęcia decyzji o umorzeniu należności w świetle powołanych wyżej przepisów prawa. W ocenie Sądu za prawidłowe należy uznać ustalenia organu, że stwierdzona obecna trudna sytuacja finansowa Skarżącej nie uzasadnia podjęcia decyzji o przyznaniu wnioskowanej ulgi. ZUS rozważył i skonfrontował, w realiach rozpoznawanej sprawy, ważny interes strony i interes społeczny. Wynik tej konfrontacji, znajdujący odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie może być uznany za dowolny lub sprzeczny z prawem. Z powyższych przyczyn nie można było uwzględnić zawartych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 3 i ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter tych należności oraz uwzględniając cele, na jakie składki są przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobowiązany jest do szczegółowej staranności i ostrożności w procedowaniu spraw z zakresu umarzania zadłużenia. ZUS nie ogranicza się zatem wyłącznie do ustalenia sytuacji materialnej dłużnika w oparciu o zgromadzoną dokumentację, pod uwagę bierze się również możliwość odzyskania należności w toku postępowania egzekucyjnego, a także rozważa na wniosek strony możliwość udzielenia ulgi w spłacie w postaci układu ratalnego. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, został właściwie rozpatrzony i oceniony, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja mieści się w sferze swobodnego uznania administracyjnego, a ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są wyczerpująco rozpatrzone. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykracza poza ramy uznania administracyjnego, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.