V SA/Wa 385/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez T. S.Prezes ZUS decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] nr [...] (znak: [...]) z dnia [...].09.2010 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na: 1.ubezpieczenia społeczne za okres 01/2001-05/2008, w łącznej kwocie 61 130,22 zł, w tym z tytułu: - składek – 35 885,42 zł, - odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 21.06.2010 r. – 25.016,00 zł, - kosztów upomnienia – 228,80 zł, 2. ubezpieczenie zdrowotne za okres 01/2001 – 05/2008, w łącznej kwocie 18 532,03 zł, w tym z tytułu: - składek – 11 190,03 zł, - odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 21.06.2010 r. – 7 122,00 zł, - kosztów upomnienia – 220,00 zł, 3. Fundusz Pracy za okres 01/2001 – 05/2008 w łącznej kwocie 4 669,87 zł, w tym z tytułu: - składek – 2 636,87 zł, - odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 21.06.2010 r. – 1 813,00 zł, - kosztów upomnienia – 220,00 zł, Organ swoje rozstrzygnięcie oparł na następujących ustaleniach i rozważaniach: Decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...].09.2010 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w [...] odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że ze względu na stan zdrowia zobowiązany nie jest w stanie uzyskać dochodu umożliwiającego spłatę należności z tytułu nieopłaconych składek. Podkreślono jednak, że dochody uzyskiwane przez małżonkę wnioskodawcy pozwalają na pokrycie bieżących potrzeb życiowych, a po ich zaspokojeniu w gospodarstwie domowym pozostaje wolna kwota mogąca stanowić źródło spłaty zadłużenia względem ZUS. W dniu 6.10.2010 r. wpłynął, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku odwołujący zarzucił, że z przedstawionej dokumentacji jednoznacznie wynika, iż ze względów finansowych oraz z uwagi na skomplikowaną sytuację rodzinną nie jest w stanie uregulować zadłużenia wobec ZUS, bowiem wiązałoby się to z ciężkimi skutkami dla jego rodziny. Podkreślił, iż ani w chwili obecnej, ani w przyszłości nie będzie w stanie spłacić przedmiotowego zadłużenia. Obecnie nie uzyskuje żadnych dochodów i pozostaje na całkowitym utrzymaniu małżonki. Wyjaśnił również, że przez pewien okres czasu nie mieszkał z żoną i pozostawał w faktycznej separacji a w chwili obecnej może liczyć tylko na podstawową pomoc z jej strony. Przeszedł dwa udary mózgu, wskutek czego obecnie wymaga całkowitej opieki osoby trzeciej. Jako dowód przedstawił orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy. Stwierdził również, że obecnie pozostaje z żoną w faktycznej separacji i Zakład wydając decyzję w przedmiocie umorzenia nie powinien brać pod uwagę możliwości spłaty zadłużenia przy finansowej pomocy małżonki a nadto że Zakład wydając decyzję dokonał niewłaściwej oceny jego aktualnej sytuacji finansowej. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) i podkreślił, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przypomniał, że działalność gospodarcza w zakresie usług taxi prowadzona była przez skarżącego w oparciu o wpis do ewidencji nr [...] z dnia [...].06.2001 r. Z dniem [...].02.2010 r. działalność została wyrejestrowana. Prowadząc działalność gospodarczą, skarżący jako płatnik składek był zobowiązany do opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Obowiązek ten wynika z art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 12 ust. 1, art. 13 pkt 4, art. 16 ust. 4 pkt 1 i art. 32 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast zgodnie z postanowieniem art. 46 cytowanej ustawy osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą zobowiązana jest obliczać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Obowiązek ten istnieje przez cały okres prowadzenia działalności niezależnie od osiąganych przychodów oraz czynników zewnętrznych. Z uwagi na fakt, że w okresie wymienionym w sentencji decyzji skarżący nie wywiązywał się z obowiązku opłacenia należnych składek powstała zaległość, która zgodnie z przepisami podlega spłacie wraz z odsetkami za zwłokę. Podkreślono także, że działalność wyrejestrowana została dopiero od dnia [...].02.2010 r. W okresie prowadzenia działalności gospodarczej, składki nie były regulowane. Zdaniem organu analiza akt sprawy pozwala uznać, że ze względu na stan zdrowia potwierdzony orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu z dnia [...].05.2010 r. spełniona jest przesłanka zawarta w pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Natomiast za niespełnione uznaje się przesłanki 1 i 2 wskazane w cytowanym rozporządzeniu. Nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić, że opłacenie z tytułu składek pozbawiałoby skarżącego i rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W wyniku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej nie ma przecież zastosowania przesłanka mówiąca o poniesieniu strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Ze złożonych dokumentów wynika, że przez kilka lat nie mieszkał skarżący wspólnie z małżonką i nie prowadził z nią wspólnego gospodarstwa domowego. Zaznaczyć jednak należy, że właściwy w sprawie organ nie orzekł formalnej separacji bądź rozwodu związku małżeńskiego. W aktach sprawy brak jest również dokumentu potwierdzającego rozdzielność majątkową małżonków. W chwili obecnej skarżący mieszka wspólnie z żoną i razem prowadzi gospodarstwo domowe. Z tego też powodu oraz biorąc pod uwagę, że Zakład rozpatruje bieżącą sytuację dłużnika analizując sytuację materialną gospodarstwa domowego uwzględniono dochody małżonki jako dochody wspólne. Jej dochód netto wynosił 2116,29 zł. Natomiast wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego udokumentowane zostały w kwocie ok. 1075 zł miesięcznie. Wydatki przeznaczone na wyżywienie deklarowane w kwocie ok. 1000 zł nie zostały udokumentowane. Wskazano także, że przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określają uprawnienie organu do umorzenia należności z tytułu nieopłacenia składek w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w przepisach art. 28 ust. 3a, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Spełnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w rozporządzeniu daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Dla organu podejmującego rozstrzygnięcie oznacza to jednak tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek. Decyzja w tym zakresie podejmowana jest na zasadzie uznania administracyjnego, a zatem organ rozstrzygający ma możliwość dokonania wyboru spośród dwóch dopuszczalnych przez ustawę rozwiązań. Organ podkreślił, że ustawowym obowiązkiem Zakładu jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczone, organ odpowiedzialny za ich pobór zobligowany jest do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. Wydając decyzję odmowną w przedmiocie rozpatrywanego wniosku tę powinność realizuje. Podkreślono, że skarżący jest współwłaścicielem majątku nieruchomego – mieszkania nr [...] położonego w [...] przy ul. [...]. Powierzchnia mieszkania przekracza minimalną powierzchnię konieczną dla dwóch członków gospodarstwa domowego określoną w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 31, poz. 266 ze zm.). W ocenie rozstrzygającego mieszkanie stanowi znaczną wartość materialną, która może pozwolić zarówno na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, jak też spłatę zadłużenia. Z tego względu umorzenie uznano za przedwczesne i niezasadne. Umorzenie zadłużenia w sytuacji, gdy istnieje realna szansa zaspokojenia roszczeń Zakładu naruszałoby interes społeczny, a także interes zobowiązanego, bowiem umorzone należności nie podlegałyby, uwzględnieniu przy ewentualnym ustalaniu prawa do świadczeń emerytalno – rentowych. Podkreślono również, że oceniając interes zobowiązanego pod uwagę należy wziąć również interes społeczny, czyli innych ubezpieczonych którzy, płacą regularnie składki i nie mogą z tego powodu ponosić konsekwencji ryzyka gospodarczego innych podmiotów, które od obowiązku opłacenia składek uchylały się przez cały okres prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzję Prezesa ZUS zaskarżył T. S. wnosząc o jej uchylenie jak również o uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania w/g norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej poprzez ich niezastosowanie mimo spełnienia przesłanek, przy czym za takim rozstrzygnięciem uznaniowym przemawiają zarówno zgromadzony materiał dowodowy, jak i zasady słuszności i sprawiedliwości społecznej, 2) art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawarcie w decyzji wystarczającego uzasadnienia faktycznego, co doprowadziło do naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ drugiej instancji rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy i w związku z tym niewystarczającego wskazania powodów, z jakich wydana została negatywna decyzja, W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in., że : 1) ZUS w rozstrzygnięciu sprawy pominął pozostawienie przez skarżącego przez wiele lat w faktycznej separacji z żoną. Tym samym oparł ocenę możliwości spłaty należności ZUS na dochodach i majątku żony, 2) ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, że z przedłożonych dokumentów wynika, że skarżący nie zamieszkał razem z małżonką i nie prowadził wspólnego gospodarstwa domowego. Jednak z uwagi na brak formalnej separacji bądź rozwodu lub rozdzielności majątkowej oraz wobec faktu zamieszkiwania obecnie w jednym mieszkaniu z żoną, ZUS uznał, że oboje prowadzą wspólne gospodarstwo domowe i tym samym przyjął dochody żony jako wspólne, podczas gdy skarżący nie osiąga żadnych dochodów, 3) ZUS, oceniając możliwość spłaty należności z dochodów żony skarżącego nie wziął pod uwagę struktury tych dochodów która ma istotny wpływ na możliwości spłaty a mianowicie: - wiek żony , która [...] stycznia br. skończy 66 lat, - zdrowotne i rynkowe możliwości dalszego zatrudnienia, - charakter wykonywanej pracy (praca fizyczna w gastronomii w systemie 2 dni po 12 godzin i 2 dni wolne), - jego stan zdrowia (wymaga stałej opieki osoby trzeciej), 4) W uzasadnieniu ZUS podał, że jest współwłaścicielem mieszkania położonego w [...], które może pozwolić na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych, jak też spłatę należności ZUS, Zdaniem skarżącego organ nie dokonał analizy możliwości spłaty należności ZUS z tego mieszkania. W szczególności nie uwzględnił następujących kwestii: - separacji z żoną i w związku z nią braku moralnego prawa do mieszkania pomimo formalnej współwłasności. - skutków, jakie niosłaby dla skarżącego i jego rodziny spłata należności ZUS ze środków pochodzących z mieszkania które zapewnia zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowym. 5) Istotną grupą argumentów, na których ZUS oparł się uzasadniając negatywne rozstrzygnięcie w sprawie było podjęcie decyzji na zasadzie uznania administracyjnego oraz powołanie się na: - interes społeczny innych ubezpieczonych, - interes zobowiązanego, - wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności, Wszystkie te argumenty ZUS przetaczał jednak na wysokim poziomie ogólności, bez odniesienia się konkretnie do sprawy, a co więcej z góry założonym zamiarem negatywnego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymanie swojej dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co następuje: Skarga jest zasadna w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie mają dwa przepisy obowiązujących regulacji normatywnych których wykładnia na tle ustalonego przez organ stanu faktycznego budzi istotne wątpliwości: Chodzi o art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 205 z 2009 r. poz. 1585 – tekst jedn. z późn. zm.), oraz wydane na podstawie jej art 28 ust. 3b Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2009 r. w sprawie szczegółowych zasad umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 z 2003 r. poz. 1365), a mówiąc precyzyjniej § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia. Pierwszy z nich stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Drugi z kolei wskazuje, że zakład może umorzyć należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiałoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenie wymaga, że oba w/w przepisy oparte są na konstrukcji tzn. uznania administracyjnego. Decyzje podejmowane w ramach owego uznania pozostają pod kontrolą sądu, z tym że jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygniecie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku badaniu podlega zatem to czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Przywołany przepis art. 7 k.p.a. stosuje dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę prawdy obiektywnej oraz tzw. słusznego interesu obywatela. Nakłada on na organy obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jego swoistym uzupełnieniem są przepisy art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. Stosownie do wymogów jakie przepisy te stawiają organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu tegoż materiału ocenić czy dana okoliczność została udowodniona czy też nie. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organach. W żadnym razie nie może on być przerzucony ani na stronę ani tym bardziej na sąd. Jeżeli zatem strona przedstawia jakiś materiał dowodowy to organ ma obowiązek należycie go ocenić. Mało tego ma obowiązek materiał ten uzupełnić o ile okaże się to potrzebne. W ocenie sądu postępowanie jakie miało miejsce przed organem w sprawie niniejszej nie odpowiadało standardom wyznaczonym przez w/w przepisy. Podkreślenia wymaga w szczególności to, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób należyty pozwalający na jej ostateczne rozstrzygnięcie przez organ. Nawet jednak ustalenia których dokonano dotychczas nie upoważniały organu do kategorycznego stwierdzenia, że skarżący nie zasługuje na dobrodziejstwo umorzenia należności z tytułu składek przewidziane przez wyżej cytowane przepisy. Godzi się bowiem przypomnieć że: 1) Skarżący doznał w przeszłości dwóch udarów mózgu wskutek czego wymaga aktualnie całodobowej opieki ze strony osoby trzeciej, a taki stan rzeczy potwierdzony został orzeczeniem lekarskim o całkowitej niezdolności do pracy, 2) W toku postępowania przed organem nie zostało wykazane, że skarżący uzyskuje jakiekolwiek dochody, 3) Dochody uzyskiwane przez małżonkę skarżącego nie mają przynajmniej po części charakteru stałego a ich wysokość nie została oceniona w kontekście możliwości spłaty należności na rzecz ZUS i zarazem wykluczenia tego że owa spłata nie pociągnęłaby za sobą zbyt ciężkich skutków dla skarżącego i jego rodziny. 4) Postępowanie musi wykazać czy skarżący i jego żona pozostają nadal w faktycznej separacji czy też nie. Ustalenie, że separacja taka ma miejsce (jak sugeruje to skarga) musi w konsekwencji prowadzić do ustalenia także tego z czego skarżący się utrzymuje. 5) W sposób błędny oceniano fakt, że skarżący jest współwłaścicielem mieszkania. Jest to mieszkanie (co wynika z treści skargi) o powierzchni 57,3 m2 i znajduje się w bloku z wielkiej płyty. Sugestia, iż skarżący oraz jego żona mogą je zbyć i zakupić nowe (mniejsze) nie jest przekonująca, wszak nowe mieszkanie wymaga również nakładów a sama przeprowadzka zważywszy na stan zdrowia skarżącego, oraz wiek obojga małżonków wydaje się być rozwiązaniem co najmniej kontrowersyjnym. Rozpoznając sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę powyższe uwarunkowania, dokona ustaleń o których wyżej mowa oraz ponownie oceni je w kontekście treści art. 28 ust. 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych jak i § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy (Dz. U. Nr 141/2003 poz. 1365). Podstawą rozstrzygnięcia sądu jest art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a.