V SA/Wa 3884/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu: oddala skargę. Po rozpatrzeniu odwołania P. W. od decyzji nr [...] w sprawie niewyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu stanowiącego załącznik do wniosku o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu [...] kwietnia 2015 r., Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał między innym następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu [...] kwietnia 2011 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] przyznał P. W. (zwanemu dalej również "Stroną"), pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", w wysokości 75 000 zł. W Planie Rozwoju Gospodarstwa (dalej zwanym "biznesplanem"), zatwierdzonym ww. decyzją Strona zaplanowała inwestycje polegającą na budowie budynku chlewni o pow. 220 m2 wraz z wyposażeniem (ruszta, kojce, automaty paszowe, system automatycznej wentylacji), o łącznej wartości 75 000 zł. W dniu [...] października 2011 r. P. W. złożył w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność. Pomoc w wysokości 75 000,00 zł została przekazana na rachunek bankowy wskazany przez Stronę w dniu [...] grudnia 2011 r. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przypomniał stronie o obowiązku przedłożenia m.in. potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopii faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających wydatkowanie co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy, tj. do dnia [...] grudnia 2014 r. Jednocześnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował o sankcjach wynikających z niespełnienia ww. wymogu. W dniu [...] grudnia 2014 r. P. W. złożył prośbę o dokonanie zmiany decyzji nr [...] w zakresie założeń biznesplanu oraz dokumenty związane ze spełnieniem zobowiązań w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Strona wskazała, iż zamiast budowy chlewni została przeprowadzona modernizacja istniejącego budynku inwentarskiego chlewni na porodówkę oraz odchowalnię prosiąt. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr [...] w sprawie niewyrażenia zgody na zmianę założeń biznesplanu. W dniu [...] maja 2015 r., P. W. złożył odwołanie od ww. decyzji. W odwołaniu Strona podniosła, iż prośba o zmianę biznesplanu została złożona w terminie 3 lat od otrzymania środków na konto, gdyż zgodnie z załączonym wyciągiem z rachunku bankowego otrzymała pieniądze w dniu 20 grudnia 2011 r., a zatem ostatnim dniem na złożenie prośby był dzień 20 grudnia 2014 r. Uznając bezzasadność wniesionego odwołania organ II instancji wskazał m.in. na przepisy stanowiące podstawę przyznawania płatności z tytułu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", w szczególności: - ustawę z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, z późn. zm.), zwaną dalej "ustawą PROW" oraz wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 tej ustawy: - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania " Ułatwianie startu młodym rolnikom " objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2014, poz. 201, z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem wykonawczym". W myśl § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego, beneficjent powinien realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Natomiast § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego stanowi, iż beneficjent powinien przedłożyć potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Na podstawie § 21 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, beneficjent może wystąpić do dyrektora oddziału regionalnego ARiMR z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, jeżeli spełni warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c, tj., jeżeli biznesplan: - zapewnia osiągnięcie nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU (Europejska Jednostka Wielkości Ekonomicznej) i nie mniejszej niż wartość nadwyżki bezpośredniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy, - przewiduje inwestycje na kotwę co najmniej 70 % pomocy, przy czym, w przypadku gdy inwestycja jest współfinansowana z innych środków publicznych, do kwoty wydatkowanej przez beneficjenta nie wlicza się kwoty pomocy udzielonej z tych środków. Mając na uwadze powyższe przepisy, Prezes ARiMR stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi podstawa do wyrażenia zgody na zmianę biznesplanu. Strona złożyła wniosek (prośbę) o wyrażenie zgody na zmianę biznesplanu w dniu 20 grudnia 2014 r., tj. po upływie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, wobec czego brak jest możliwości zmiany założeń biznesplanu. Ponadto, przedmiotowa prośba nie zawierała uzasadnienia odnośnie zmian założeń biznesplanu. Zdaniem organu nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zawarta w odwołaniu, w której Strona podnosi, iż zachowany został termin 3 lat, w którym należało zrealizować zobowiązanie wynikające z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz § 19 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego, bowiem w przekonaniu Strony termin ten upływał w dniu 20 grudnia 2014 r., a nie 19 grudnia 2014 r. Organ podkreśla, iż wypłata pomocy na konto wskazane we wniosku o płatność nastąpiła w dniu 19 grudnia 2011 r. Nie ma znaczenia, iż pieniądze fizycznie wpłynęły na konto w dniu 20 grudnia 2011 r. Operacja wypłaty pomocy z rachunku ARiMR została dokonana w dniu 19 grudnia 2011 r. Przedmiotową datę jako dzień wypłaty pomocy potwierdza również wyciąg z rachunku bankowego, który Strona przekazała wraz ze złożonym odwołaniem. Organ zauważa również, że w części VII wniosku o płatność Strona zawarła zobowiązanie do przedłożenia w ARiMR faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Dodatkowo, wskazanie daty upływu w dniu 19 grudnia 2014 r. przedmiotowego zobowiązania zawierało pismo Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2014 r., informujące o zobowiązaniach związanych z otrzymaną pomocą finansową. Zatem kwestia daty upływu zobowiązania o którym mowa § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia wykonawczego nie była dla Strony niezrozumiała i nieokreślona. Ponadto składając wniosek o przyznanie pomocy Strona oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami wynikającymi z przyznania pomocy. Zdaniem organu odwoławczego obowiązujące przepisy nie pozwalają na przyjęcie stanowiska, iż dozwolone jest uprzednie wykonanie zmiany biznesplanu a następnie, po upływie wyznaczonego terminu na dokonanie rozliczeń w tym zakresie, oraz wystąpienie i uzyskanie zgody organu na przeprowadzone zmiany. Z akt sprawy wynika, że Strona dokonała zmiany inwestycji określonej w biznesplanie, a o przedmiotowym fakcie poinformowała ARiMR po wyznaczonym terminie, tj. po upływie 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Organ podkreśla, że z dokumentacji złożonej w dniu [...] grudnia 2014 r. wynika, że Strona realizowała inwestycję w okresie styczeń - kwiecień 2013 r., a więc na długo przed zgłoszeniem planowanej zmiany założeń biznesplanu do ARiMR. Zatem, należy stwierdzić, iż Strona podjęła na własne ryzyko, bez zgody ARiMR, realizację inwestycji odmiennej w stosunku do zatwierdzonej w biznesplanie, skoro przystąpiła do jej realizacji przed złożeniem wniosku o wyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył P. W. zarzucając jej naruszanie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7, 77 § 1, 80 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne uznanie, że wniosek o zmianę biznesplanu wpłynął po terminie,  - § 21 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17.10.2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. z 2014 poz. 201 z późn. zm., poprzez niewyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu, pomimo spełnienia wszelkich przesłanek uprawniających Skarżącego do wystąpienia z wnioskiem o jego zmianę, - art. 64 § 2 kpa poprzez niewezwanie Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych podania z dnia 20 grudnia 2014 r. o wyrażenie zgody na zmianą biznesplanu, - art. 8 kpa poprzez przesłanie zaskarżonej decyzji na adres niewskazany przez Skarżącego jako adres do doręczeń. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł, o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz decyzji która ją poprzedzała, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieni skargi podkreślono m.in., że Organ dokonał nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, twierdząc, że termin na złożenie prośby o zmianę biznesplanu upłynął w dniu 19.12.2014 r., tj. 3 lata od dnia w którym zostało złożone przez Organ zlecenie przelewu środków pieniężnych na jego rachunek bankowy. W przypadku płatności w formie bezgotówkowej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, spełnienie świadczenia pieniężnego następuje w dniu uznania rachunku bankowego wierzyciela (tak np. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 04.01.1995 r, III CZP 164/94). Nie ma zatem znaczenia dzień obciążenia rachunku dłużnika, a rozstrzygający jest dzień uznania rachunku wierzyciela. W takim przypadku nie sposób uznać, że w dniu 19.12.2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR spełnił swoje świadczenie z tytułu wypłaty pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Pieniądze wpłynęły na rachunek dopiero w dniu 20.12.2011 r., co potwierdza załączony do odwołania z dnia 12.05.2015 r. wyciąg z rachunku bankowego. Zatem prośba o zmianę założeń biznesplanu z dnia 20.12.2014 r. została złożona w terminie i powinna zostać rozpatrzona. Skupiając się na terminie złożenia prośby o zmianę założeń biznesplanu organy ARiMR w ogóle nie dokonały merytorycznego rozpatrzenia prośby i nie zwróciły uwagi, że zaistniały przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę określone w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b i c, tj. zapewnienie osiągnięcia nadwyżki bezpośredniej z działalności rolniczej prowadzonej w gospodarstwie równej co najmniej 4 ESU (Europejska Jednostka Wielkości Ekonomicznej) i nie mniejszej niż wartość nadwyżki bezpośredniej w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy oraz przewidywanie inwestycji na kwotę co najmniej 70% pomocy. Wobec spełnienia ww. warunków niewyrażenie zgody na zmianę założeń biznesplanu należy uznać za nieuzasadnione. Zdaniem skarżącego nie jest przekonujące twierdzenie Organu, że działanie strony i mająca się dokonać zmiana założeń biznesplanu jest ukierunkowana na przyszłość i że skoro wyrażenie zgody następuje w formie decyzji to oznacza, że decyzja ma się odnosić do tworzonego stanu prawnego na przyszłość. Przepisy Rozporządzenia nie określają wprost charakteru decyzji o wyrażeniu zgody na zmianą założeń biznesplanu, tym samym nie można wykluczyć, że decyzja ta może mieć również charakter deklaratoryjny, a zgoda wyrażana przez organ charakter następczy, a nie uprzedni. Skarżący podnosi zarzucając organowi naruszenie art. 64 § 2 kpa, że dostrzeżony brak uzasadnienia przyczyn planowanych zmian należy kwalifikować zgodnie z ww. przepisem jako brak formalny podania, podlegający uzupełnieniu. W takim przypadku organ ARiMR powinien wezwać go do ewentualnego uzupełniania braku poprzez podanie uzasadnienia prośby o zmianę założeń biznesplanu. W ocenie skarżącego w toku postępowania przed organem I instancji doszło także do naruszenia przez organ art. 8 kpa poprzez przesłanie zaskarżonej decyzji oraz innych pism w sprawie na adres niewskazany przez Skarżącego jako adres do doręczeń. Nagła zmiana miejsca doręczenia przesyłek naraziła go na dodatkowe trudności i w jego ocenie stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270,z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 określone zostały w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia beneficjent powinien realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Stosownie do treści § 19 pkt 2 rozporządzenia beneficjent powinien przedłożyć w Agencji potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Płatność w wysokości 75.000 zł została przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę w dniu 19 grudnia 2011 r. natomiast w sensie fizycznym znalazła się na koncie skarżącego dzień później tj. 20 grudnia 2011 r. w związku z tym uzasadnione było pismo Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR przypominające skarżącemu o konieczności dostarczania dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu. Skarżący przez kolejne 10 miesięcy nie reagował na powyższe pismo. Dopiero 10 grudnia 2014 r. złożył prośbę o dokonanie zmiany decyzji w zakresie złożenia biznesplanu wskazując iż zamiast pierwotnie planowanej i zaakceptowanej przez organ budowy chlewni przeprowadził modernizację istniejącego budynku inwentarskiego chlewni na porodówkę oraz odchowalnię prosiąt. Do złożonej prośby nie dołączył jednak stosownie do § 21 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego ani zmienionego biznesplanu ani też uzasadnienia przyczyn planowanych zmian. W ocenie sądu do wniosku (prośby) o wyrażenie zgody na zmianę założenia biznesplanu skarżący winien jednak dołączyć dokumenty o których mowa w w/w przepisie tzn. zmieniony biznesplan oraz uzasadnienie przyczyn planowanych zmian. Braki w tym zakresie nie podlegały bowiem uzupełnieniu w trybie sugerowanym w skardze (w trybie art. 64 § 2 kpa). Przepis § 21 pkt 2 rozporządzenia wyraźnie bowiem stanowi o obowiązku dołączenia do wniosku o zmianę założeń biznesplanu dokumentów tamże wskazanych. Poza tym działanie skarżącego będące w istocie działaniem metodą tzw. faktów dokonanych polegało de facto na samowolnym (bez akceptacji organu) realizowaniu inwestycji zupełnie odmiennej od zatwierdzonej w biznesplanie. Takie działanie miało charakter pozaprawny i nie mogło zyskać aprobaty organów niezależnie od tego czy wniosek skarżącego wpłynął w terminie 3 lat od przekazania przez organ środków pieniężnych, czy też dzień po upływie tego terminu. Podkreślić należy poza tym, że skarżący w części VII wniosku o płatność podjął zobowiązanie do przedłożenia faktur i dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu – po zrealizowaniu każdej inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy. Z okoliczności sprawy niespornie wynika jednak iż także to zobowiązanie nie zostało przez skarżącego dotrzymane. Należy także zgodzić się z organem, że obowiązujące w sprawie regulacja prawne nie pozwalają na uznanie za trafnej tezy jakoby dopuszczalne było samowolne dokonanie zmiany biznesplanu (bez akceptacji organu) już po zrealizowaniu inwestycji odmiennej niż przewidziana w biznesplanie pierwotnym. W ocenie sądu dopuszczenie takiej możliwości wskazywałoby na swoistą fikcyjność kontroli organów nie tylko w zakresie założeń biznesplanu, ale i w zakresie jego faktycznej realizacji. W sprawie niniejszej strona realizowała jednak zupełnie nową inwestycję (nie przewidzianą w biznesplanie) i to na długo przed zgłoszeniem planowanej jego zmiany. Taki stan rzeczy wskazuje na to, iż działania skarżącej były działaniami podjętymi bez podstawy prawnej i wyłącznie na jej ryzyko. Odnosząc się do podnoszonych w skardze kwestii dotyczących doręczenia decyzji organu I instancji na adres nie będący adresem dla korespondencji lecz na adres zamieszkania skarżącego podnieść należy iż okoliczność ta nie miała wpływu na podejmowane rozstrzygnięcia, albowiem w istocie nie doprowadziła do naruszenia praw skarżącego jako strony postępowania (odwołanie oraz skarga zostały wniesione w terminie). Mając powyższe na względzie sąd uznał iż zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Z tych też względów na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.