V SA/Wa 392/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. Ch. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej; oddala skargę W dniu [...] listopada 2016 r. B.C. (dalej: "strona" lub "skarżący") złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50 % i mniej niż 70 % spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania. Do wniosku strona dołączyła m.in. protokół oszacowania szkód Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. wydany przez Urząd Gminy B., wykaz działek ewidencyjnych i powierzchnia upraw, na których wystąpiły szkody oraz polisę ubezpieczeniową upraw rolnych. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej: "Kierownik Biura" lub "organ I instancji") decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], przyznał skarżącemu pomoc finansową w wysokości 248,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej: "Dyrektor Oddziału", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskowana przez stronę pomoc finansowa jest przyznawana producentom rolnym, w których gospodarstwach rolnych w roku 2016 powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50 % i mniej niż 70%, spowodowane wystąpieniem niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, tj. szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę. Skarżący zadeklarował we wniosku, że z powodu gradu i ujemnych skutków przezimowania, szkodzie uległa powierzchnia uprawy rzepaku ozimego na działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i [...] na łącznej powierzchni 8,24 ha i pszenżyta ozimego na działce nr [...] na pow. 0,62 ha. Na podstawie protokołu oszacowania szkód Dyrektor Oddziału ustalił, iż w przypadku działki rolnej o powierzchni 2,59 ha procent strat wyniósł 50 %, zatem zniszczeniu uległa uprawa rzepaku ozimego na powierzchni 1,295 ha (2,59 ha x 50 %). W przypadku działki rolnej o pow. 0,31 ha procent strat wyniósł 30%, a zatem zniszczeniu uległa uprawa rzepaku ozimego na powierzchni 0,093 ha (0,31 ha x 30 %). Z kolei na działce rolnej z uprawą rzepaku ozimego o pow. 5,65 ha procent strat wyniósł 50%, a zatem zniszczeniu uległa uprawa rzepaku na powierzchni 2,825 ha (5,65 ha x 50 %). Organ II instancji przyjął więc, że uprawa rzepaku ozimego (8,55 ha) uległa zniszczeniu w 49,27 % (1,295 ha + 0,093 ha + 2,825 ha x 100% = 4,213 ha/8,55 ha). Tym samym zdaniem organu skarżący nie spełnił jednego z podstawowych warunków do otrzymania pomocy do wnioskowanej powierzchni rzepaku ozimego, ponieważ procent strat w tej uprawie rolnej nie przekroczył 50 %. Stanowiło to podstawę do wykluczenia z pomocy finansowej uprawy rzepaku ozimego. Wnioskowaną pomocą finansową organ odwoławczy objął natomiast uprawę pszenżyta ozimego o powierzchni 0,62 ha, gdzie procent strat wyniósł 50 %, a zatem nie mniej niż 50 %. B.C. zaskarżył decyzję Dyrektora Oddziału do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący podniósł, iż organy nie uwzględniły jego wyjaśnień dotyczących definicji i pojęcia "danej uprawy rolnej". W jego ocenie uprawą rolną jest konkretna uprawa danej rośliny na danej działce rolnej. Sumowanie upraw danej rośliny prowadzonych na różnych działkach uważa za nielogiczne, ponieważ uprawą rolną jest przygotowanie pola pod zasiew lub sadzenie rośliny, danej rośliny na danej działce rolnej. Zaznaczył, że nie na każdej działce rolnej są takie same warunki glebowo klimatyczne i nie na każdej działce rolnej jest, np. ta sama odmiana rośliny uprawnej. Każdą działkę rolnik uprawia odrębnie i często inaczej. Strona wyjaśniła, że składając wniosek chciała uzyskać pomoc do danej uprawy, tj. pszenżyta ozimego i określonej jego powierzchni 0,62 ha, bo właśnie ta działka z tą właśnie uprawą rolną miała stratę zatwierdzoną przez Komisje w wysokości 50%. Podobnie w przypadku rzepaku ozimego skarżący wnioskował o pomoc do pow. 8,24 ha (uprawa rolna o pow. 2,59 ha i uprawa rolna o pow. 5,65 ha), bo właśnie na tej powierzchni z tą właśnie uprawą rolną była strata zatwierdzona przez Komisję w wysokości 50%. Nie wnioskował natomiast o pomoc dla uprawy rolnej z rzepakiem ozimym o powierzchni 0,31 ha, ponieważ Komisja wykazała stratę na tej działce w wysokości 30% plonu. Podobnie nie wnioskował o pomoc do trzech upraw pszenicy ozimej, ponieważ Komisja wykazała straty w uprawach na tych działkach rolnych w wysokości 40%, 30% i 20% plonu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddział wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa przez organy orzekające, które dawałyby podstawę do uchylenia, czy stwierdzenia nieważności w całości lub w części zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Udzielanie wnioskowanej przez skarżącego pomocy finansowej dla producentów rolnych reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2015 r. poz. 187 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Zgodnie z § 13j ust. 1 rozporządzenia w 2016 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 50% i mniej niż 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Kwestią sporną pomiędzy stronami jest wykładnia pojęcia "danej uprawy" użytego przez ustawodawcę w cytowanym przepisie, a w konsekwencji prawidłowość obliczenia wskaźnika szkody powstałej w gospodarstwie skarżącego w uprawie rzepaku ozimego w 2016 r. Organy uważają, że daną uprawą jest całkowita uprawa konkretnej rośliny prowadzona przez jednego rolnika w jego gospodarstwie rolnym bez względu na ilość działek rolnych/ewidencyjnych, na których ta roślina jest uprawiana. Skarżący zaś stoi na stanowisku, że dana uprawa to uprawa konkretnej rośliny na konkretnej (jednej) działce rolnej. Istotą sporu jest więc rozstrzygnięcie jak należy rozumieć pojęcie "uprawa". Jak słusznie zauważył skarżący zarówno ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2016 r. poz. 1512 ze zm.), jak również powołane powyżej rozporządzenie nie zawierają definicji "uprawy" rolnej, do której można by odnosić procentowy wskaźnik poniesionych strat. Skarżący ma także rację twierdząc, że w procesach wykładni prawa administracyjnego wykładnia językowa i znaczenie literalne powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dokonując zatem wykładni literalnej pojęcia "uprawa" należy wyjaśnić, za Słownikiem języka polskiego PWN (dostępnym na stronie internetowej https://sjp.pwn.pl), iż "uprawa" to: 1) przygotowanie gleby pod zasiew lub sadzenie roślin, 2) cykl zabiegów od zasiewu lub zasadzenia rośliny do momentu zbioru, 3) rośliny uprawiane na jakimś terenie w celach użytkowych; też: teren uprawy tych roślin. Spośród tych trzech znaczeń najodpowiedniejsze dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu będzie znaczenie zawarte w pkt 3. Nie pozwala ono jednak na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości ustalenie rozumienia pojęcia "uprawa". Rozumienie to jest nieprecyzyjne co do określenia terenu, na jakim rośliny są uprawiane. "Jakiś teren" może bowiem oznaczać zarówno ściśle określony obszar – ciągły fragment powierzchni ziemi (wykorzystywany jako jedno pole uprawne), jak też teren gospodarstwa rolnego czy też większy obszar (np. "teren gminy" czy "teren województwa"). W niniejszej sprawie jest to kwestia kluczowa, gdyż trzonem odmienności stanowisk stron jest to, czy "uprawą" w rozumieniu § 13j ust. 1 rozporządzenia jest "uprawa danej rośliny na jednej, konkretnej działce" czy też uprawa danej rośliny na więcej niż jednej działce rolnej". Powyższe dowodzi, że wyniki wykładni językowej okazały się niewystarczające dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie. Konieczne jest zatem dokonanie wykładni celowościowej § 13j ust. 1 w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, który ma zastosowanie w stosunku do pomocy wnioskowanej przez stronę. W § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ustawodawca wskazał, że Agencja udziela pomocy finansowej z przeznaczeniem na wznowienie produkcji w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej, w których wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, deszcz nawalny, ujemne skutki przezimowania, przymrozki wiosenne, powódź, huragan, piorun, obsunięcie się ziemi lub lawinę, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. W tym przepisie prawodawca wskazał zatem, że celem regulowanej przez niego działalności Agencji jest wznowienie produkcji w "gospodarstwie rolnym", a nie na konkretnym polu uprawnym w obrębie tego gospodarstwa. Przy tak określonym celu prawodawcy istotne jest jakie straty poniosło dane gospodarstwo jako całość tj. jaką część produkcji w danym gospodarstwie utracono – a nie jakie straty powstały na danym fragmencie ziemi (polu uprawnym) wykorzystywanym w tym gospodarstwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt. II SA/Bd 555/17). Dodatkowo należy zwrócić uwagę na treść załącznika nr 1 do rozporządzenia zawierającego wykaz działalności w zakresie m.in. rolnictwa, objętych pomocą, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 1-3 i 6 rozporządzenia. W części A tego wykazu ("Rolnictwo i rybactwo"), w punkcie I ("Uprawy rolne inne niż wieloletnie") w punkcie 1 wskazano, że "uprawa zbóż obejmuje uprawę zbóż takich jak: pszenica, kukurydza, proso, sorgo, jęczmień, żyto, owiec, pozostałe zboża, gdzie indziej niesklasyfikowane", natomiast w punkcie 2 podpunkt 2) wskazano, że "uprawa roślin strączkowych i roślin oleistych obejmuje: (...) uprawę roślin oleistych na nasiona takich jak: soja, siemię lniane, gorczyca, rzepak, słonecznik, pozostałe rośliny oleiste uprawiane na nasiona". Cytowana treść załącznika do rozporządzenia wskazuje zatem, że jeżeli chodzi rodzaj produkcji w gospodarstwach rolnych, która ma być ewentualnie "wznowiona" dzięki udzielonej pomocy finansowej, należy dokonywać jej zróżnicowania na poziomie gatunków produkowanych roślin (pszenica, rzepak), a nie bardziej szczegółowo tj. na poziomie odmian rośliny danego gatunku. Wskazanie w cytowanym załączniku "upraw" w sposób ogólny, bez określania szczegółowych warunków ich prowadzenia czy przeznaczenia, w ocenie Sądu nie pozwala na osobne traktowanie poszczególnych plantacji jednego gatunku roślin uprawnych, znajdujących w obrębie jednego gospodarstwa rolnego, tyle że poddanych innym zabiegom agrotechnicznym, jako osobnych "upraw" (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt. II SA/Bd 555/17). W treści § 13j ust. 1 rozporządzenia prawodawca wskazał na szkody, które powstały w "danych uprawach" w "gospodarstwach rolnych", co można odczytywać jako zamiar uznawania przez ustawodawcę terenu całego gospodarstwa jako terenu uprawy. Oznacza to, że poprzedzenie w tym przepisie rzeczownika "uprawie" przyimkiem "w" oraz przymiotnikiem "danej" ("w danej uprawie") organy prawidłowo odczytały jako intencję ustawodawcy skierowania pomocy do rolnika, w którego gospodarstwie rolnym w całkowitej uprawie danej rośliny powstała określonej wielkości szkoda, bez względu na to, czy roślina uprawiana była na jednej czy więcej działek rolnych, oraz bez względu na to jakiej wielkości szkody wystąpiły na poszczególnych działkach. Powyższe prowadzi do wniosku, że organy, dokonując wyliczenia szkód w gospodarstwie rolnym skarżącego poprzez zsumowanie szkód uprawie na wszystkich polach uprawnych, na których w obrębie tego gospodarstwa skarżącego była prowadzona uprawa danego rodzaju (rzepaku ozimego) i odnosząc je do ogólnej powierzchni wszystkich pól uprawnych danego rodzaju rośliny – postąpiły w zgodzie z treścią § 13j ust. 1 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, iż po dokonaniu zsumowania powierzchni strat w uprawie rzepaku ozimego w gospodarstwie rolnym skarżącego i odniesieniu jej do sumy powierzchni, na jakiej to rzepak ozimy jest uprawiane w gospodarstwie rolnym skarżącego – powstałe szkody nie przekraczają 50 % upraw. Nie została zatem spełniona przesłanka powstania szkód na powierzchni co najmniej 50 %, a dla uzyskania pomocy finansowej konieczne było wykazanie większych, a nie mniejszych szkód. Niezasadne są także zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy, na którym oparły się organy, był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, jak również został prawidłowo zinterpretowany zarówno przez Kierownika Biura jak i Dyrektora Oddziału, co zostało wykazane powyżej. Z wyłożonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), oddalił skargę.