V SA/Wa 3950/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Protokolant - spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2016 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia ... czerwca 2015 r. nr ... w przedmiocie określenia zobowiązania z tytułu zaległości w obowiązku płatniczym; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez N. S.A. (dalej: Skarżący, Strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: Minister, organ odwoławczy, organ drugiej instancji) z ... czerwca 2015 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Polskiego Instytutu Sztuki Filmowej (dalej: Dyrektor PISF) z ... grudnia 2013 r. o określeniu wysokości zobowiązania Strony z tytułu zaległości w obowiązku płatniczym na rzecz PISF. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu ... grudnia 2013 r. PISF wydał decyzję w sprawie określenia wysokości zobowiązań z tytułu zaległości w obowiązku płatniczym na rzecz PISF na kwotę ... zł oraz odsetki za zwłokę naliczone na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, dalej: "o.p."). Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że Strona jako operator sieci kablowej jest zobowiązana do dokonywania wpłat na rzecz PISF w wysokości 1,5 % przychodu uzyskanego z opłat za dostęp do reemitowanych programów telewizyjnych oraz świadczenia usług reemisji na podstawie art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 438, dalej: ustawa o kinematografii). Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z ... czerwca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora PISF. Uzasadniając swoją decyzję organ drugiej instancji wyjaśnił, że kluczowe dla postępowania jest przeprowadzenie wykładni niezdefiniowanego w polskim prawie pojęcia "operatora telewizji kablowej". Minister dokonał analizy treści przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2016 r., Nr poz. 639, dalej: "ustawa o radiofonii i telewizji") i przeanalizował stanowiska doktryny oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i wyjaśnienia stanu faktycznego, co doprowadziło do uznania Skarżącej za operatora telewizji kablowej w rozumieniu art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii, pomimo, że Skarżąca nie posiada infrastruktury sieci telewizji kablowej, ani nie dokonuje reemisji programów telewizyjnych za pośrednictwem sieci kablowej i wskutek tego ustalenia zaległości w obowiązku płatniczym, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 80 k.p.a polegające na przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, przy braku definicji legalnej pojęcia "operator telewizji kablowej", że pojęcie to odpowiada pojęciu "operatora sieci kablowej" występującym w ustawie z 28 grudnia 1992 roku o radiofonii i telewizji, co doprowadziło do uznania, że Skarżąca jest zobowiązana do dokonania płatności określonych w decyzji Dyrektora PISF, pomimo tego, że należności te mają charakter danin publicznych i jako takie nie mogą być ciężarami nakładanymi wskutek wykładni rozszerzającej, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 8 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej i dokonywanie "dynamicznej wykładni przepisów" bez upoważnienia ustawowego, rozszerzając w ten sposób krąg podmiotów zobowiązanych do uiszczania daniny publicznej na rzecz PISF, szczególnie w sytuacji, gdy pojęcie "telewizji kablowej" ma jednoznaczne znaczenie w języku potocznym i branżowym, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania wadliwej decyzji administracyjnej; 4) art. 23 § 3 pkt. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 o.p. poprzez wyliczenie zobowiązania z drodze oszacowania, podczas gdy nawet w przypadku uznania istnienia podstawy zobowiązania na podstawie ksiąg rachunkowych oraz innych danych istnieje możliwość ustalenia wysokości zaległości. Skarżąca podniosła, że zbyła sieć telewizji kablowej w drugim kwartale 2011 r. Zauważyła, że świadcząc usługi IPTV i nie świadcząc usługi telewizji kablowej Skarżąca jednocześnie może być operatorem sieci kablowej w rozumieniu ustawy o radiofonii i telewizji oraz nie być operatorem sieci kablowej w rozumieniu ustawy o kinematografii. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.). Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd badając zaskarżoną decyzję nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy orzekające i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja określająca wysokość zobowiązania Strony z tytułu zaległości w obowiązku płatniczym na rzecz PISF. Dla celu oceny legalności powyższej decyzji kluczowe jest wyjaśnienie, czy Skarżąca jest operatorem telewizji kablowej w rozumieniu art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii. Prawidłowo stwierdził organ odwoławczy, że w przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak definicji wyżej wymienionego pojęcia "operator telewizji kablowej". Sąd podzielił pogląd organu, że przepisów ustawy o radiofonii i telewizji nie można bezpośrednio stosować dla potrzeb niniejszego postępowania. Przepisy te należy jednak uwzględnić przy dokonywaniu wykładni pojęcia "operator telewizji kablowej". I tak ustawa o radiofonii i telewizji posługuje się pojęciami "sieć kablowa" oraz "operator sieci kablowej" (art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 20b ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1 a, art. 39a). Ustawa ta nie zawiera jednak legalnej definicji powyższych pojęć. W celu ustalenia zakresu tych pojęć należy odwołać się do stanowisk wyrażanych w doktrynie. W komentarzu do ustawy o radiofonii i telewizji autorstwa Jacka Sobczaka (J. Sobczak, Radiofonia i telewizja. Komentarz do ustawy, Kraków 2001) autor utożsamia telewizję kablową z telewizją przewodową i odróżnia ją od telewizji rozpowszechnianej bezprzewodowo (naziemnie lub satelitarnie). Zdaniem Sądu z powyższego wynika, że telewizja kablowa jest telewizją dostarczaną drogą przewodową i brak w tym kontekście odniesienia do określonej technologii. Z kolei w komentarzu do ustawy o radiofonii i telewizji opracowanym pod redakcją Stanisława Piątka (S. Piątek (red.), Ustawa o radiofonii i telewizji, Komentarz, Warszawa 2014) w odniesieniu do definicji sieci kablowej zaaprobowane zostało przedstawione przez KRRiT "Stanowisko regulacyjne w sprawie kwalifikacji prawnej usługi TV over DSL (TVoDSL) oraz kwestii właściwości KRRiT wobec regulacji usług telewizyjnych udostępnianych za pośrednictwem nowych platform". Stanowisko to było przedmiotem analizy organu. W opinii autorów komentarza dla ustalenia, czy dana sieć jest "siecią kablową" w rozumieniu ustawy o radiofonii i telewizji, istotne jest określenie, czy jest ona przewodowa, zamknięta, kontrolowana przez operatora i czy służy do rozprowadzania programów. Zdaniem autorów komentarza, z czym zgadza się Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w zakresie pojęcia "sieć kablowa" mieszczą się sieci kablowe sensu stricto i sieci DSL, jak również inne sieci, jeżeli spełniają wszystkie warunki sieci: przewodowej, zamkniętej, kontrolowanej przez operatora i służącej do rozprowadzania programów. W ocenie Sądu dopuszczalna i uzasadniona jest więc wykładnia pojęcia "sieć kablowa", zgodnie z którą siecią kablową jest każda sieć służąca do rozpowszechniania lub rozprowadzania programów w oparciu o przewody w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1489 ze zm.), która jest zamknięta i kształtowana przez operatora tej sieci. Zdaniem Sądu trafnie zatem organ odwoławczy przyjął, że ustawa o radiofonii i telewizji posługuje się szerokim rozumieniem terminu "sieci kablowej". W zakres tego pojęcia wchodzą nie tylko sieci kablowe sensu stricto, ale także wszelkie inne sieci telekomunikacyjne wykorzystywane w celu przewodowego rozpowszechniania lub rozprowadzania programów przez operatora tych sieci. Sąd podziela kluczowe w sprawie zdanie organu odwoławczego, że art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii nie posługuje się pojęciem "operatora sieci kablowej", ale zbliżonym do niego pojęciem "operatora telewizji kablowej". Pojęcie to również nie zostało zdefiniowane, wobec czego konieczne było przeprowadzenie jego językowej wykładni. Dla ustalenia zakresu tego pojęcia zasadne było zatem odwołanie się do poglądów przedstawianych w doktrynie w stosunku do zbliżonego do niego pojęcia "operatora sieci kablowej" zawartego w ustawie o radiofonii i telewizji. Aby spełnić kryteria przewidziane dla tego pojęcia, konkretny podmiot musi być operatorem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne; działalność tego podmiotu musi polegać na rozpowszechnianiu lub rozprowadzaniu programów telewizyjnych drogą przewodową. W ocenie Sądu w postępowaniu dowodowym organy uwzględniły stanowisko KRRiT oraz zawartość rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych, prowadzonego przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej. Skarżąca została wpisana pod nr 6 do powyższego rejestru (wyciąg z rejestru został dopuszczony przez Dyrektora PISF znajdującym się w aktach administracyjnych postanowieniem z ... grudnia 2013 r. jako dowód na okoliczność wezwania Skarżącej z tytułu art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii), a jej działalność w ogólnym opisie sieci telekomunikacyjnej, usługi telekomunikacyjnej lub udogodnień towarzyszących opisana została jako "Dostarczanie sieci telekomunikacyjnej/publiczna sieć telekomunikacyjna przeznaczona do rozpowszechniania lub rozprowadzania programów radiofonicznych lub telewizyjnych (TVK)". Używany w rejestrze skrót TVK odwołuje się do telewizji kablowej. Dokonana przez Ministra wykładnia nie ma charakteru ani wykładni dynamicznej, ani też rozszerzającej. Sąd podziela pogląd Ministra zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym jako "operatora telewizji kablowej" w rozumieniu art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii należy rozumieć każdego operatora sieci telekomunikacyjnej rozpowszechniającego lub rozprowadzającego programy telewizyjne w sposób przewodowy niezależnie od technologii, w jakiej programy są rozpowszechniane lub rozprowadzane. Konsekwentnie, Sąd uznaje za prawidłową zawartą w zaskarżonej decyzji ocenę Ministra, że Skarżąca, której jednym z rodzajów działalności jest rozpowszechnienie i rozprowadzanie programów w technologii xDSL jest "operatorem telewizji kablowej" w rozumieniu art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii. Skarżąca jest zatem, zgodnie z omawianym przepisem, zobowiązana do dokonywania wpłat na rzecz PISF w wysokości 1,5 % przychodu uzyskanego z tytułu przychodów pochodzących z opłat za dostęp do reemitowanych programów telewizyjnych oraz świadczenia usług reemisji. Podobnie, chybiony jest zarzut, zgodnie z którym naruszono art. 23 § 3 pkt. 1 w zw. z art. 23 ust. 1 o.p. poprzez wyliczenie zobowiązania z drodze oszacowania. Jak prawidłowo wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o kinematografii organowi przysługują co prawda uprawnienia organu podatkowego, ale są one ograniczone tylko do stosowania przepisów działu III o.p. Dyrektor PISF nie mógł więc przeprowadzić ani pełnego postępowania podatkowego na podstawie działu IV o.p., ani też kontroli podatkowej na podstawie działu VI o.p. Mógł on jedynie wezwać podmiot do przedstawienia stosownych informacji. W przypadku braku udzielenia takich informacji przez wezwany podmiot, organ orzekający nie ma możliwości uzyskania dostępu do ksiąg podatkowych lub innych danych niezbędnych do określenia wysokości zobowiązania. Z uwagi zatem na fakt, iż Dyrektor PISF nie miał danych niezbędnych do określenia wysokości zobowiązania na zasadach ogólnych, prawidłowo ustalił wysokość zobowiązania w drodze oszacowania na podstawie art. 23 §1 o.p., a Minister utrzymał w mocy stanowisko organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, zasadnie w przedmiotowej sprawie Minister utrzymał w mocy decyzję określającą wysokość zobowiązania Skarżącej z tytułu zaległości w obowiązku płatniczym na rzecz PISF. Minister wydał decyzję zgodnie z przepisami prawa materialnego, a postepowanie administracyjne było prowadzone według obowiązujących zasad. Ponadto, uzasadnienie decyzji odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w sposób dostateczny wyjaśnia faktyczne i prawne podstawy wydania rozstrzygnięcia. Z powyższych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.