V SA/Wa 3969/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Przedmiotem skargi z dnia [...] sierpnia 2015 r. (data nadania) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. przez W.S. (dalej jako: "Strona" lub "Skarżący") jest postanowienie Ministra Finansów (dalej jako: "Minister" lub "organ administracji") z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] dotyczącego odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. (dalej jako: "Dyrektor") z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] wydanego w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku W.S. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku Skarżącego na podstawie tytułów wykonawczych, które zostały wymienione przez Ministra również w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r. W toku postępowania egzekucyjnego zajęto rachunki bankowe Strony w Banku Zachodnim WBK S.A. oraz w banku PKO BP. Z uwagi na nieskuteczność egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. wystawione tytuły wykonawcze zostały przekazane Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w K. celem dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Strona złożyła pismo zatytułowane "zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego", które Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. zakwalifikował jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku Skarżącego. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi Strony w dniu 2 czerwca 2011 r. Pismem z [...] czerwca 2011 r. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. Ponieważ pismo nie zostało opatrzone oryginalnym podpisem Strony, Dyrektor Izby Skarbowej w Ł., działając jako organ odwoławczy, pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., wezwał Stronę do uzupełnienia braku formalnego zażalenia, poprzez jego podpisanie. W dniu [...] czerwca 2011 r. Strona uzupełniła zażalenie o brakujący podpis. Postanowieniem z [...] lipca 2011 r. Dyrektor stwierdził, iż zażalenie z [...] czerwca 2011 r. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego zostało wniesione z uchybieniem terminu. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Skarżący wystąpił do Ministra z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora z dnia [...] lipca 2011 r. W treści wniosku podniósł, iż Dyrektor wydając orzeczenie z dnia [...] lipca 2011 r. "potwierdził fikcję prowadzenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuły wykonawcze nie wprowadzone do obrotu prawnego". Zdaniem Strony organ egzekucyjny przystąpił do prowadzenia egzekucji bez uprzedniego zbadania jej dopuszczalności w trybie art. 29 § 1 u.p.e.a. Dlatego w jej opinii postanowienie Dyrektora z dnia [...] lipca 2011 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora z dnia [...] lipca 2011 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który postanowieniem z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 894/14 skargę odrzucił. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż Strona wnosząc skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] lutego 2014 r. zaskarżyła rozstrzygnięcie wydane w I instancji postępowania administracyjnego, pomimo że postanowienie zawierało prawidłowe pouczenie o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Następnie Skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., powołując się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wystąpił o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra z dnia [...] lutego 2014 r. Minister po rozpatrzeniu wniosku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] lutego 2014r. Strona pismem z dnia [...] maja 2015 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Minister Finansów utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. W skardze z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r. oraz o uchylenie rozstrzygnięć organów administracji wydanych w postępowaniach prowadzonych w jego sprawach w związku z wystawionymi tytułami egzekucyjnymi i podejmowanymi czynnościami egzekucyjnymi. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik spraw, a mianowicie art. 15 § 1, art. 29 § 1, art. 23 § 1 i art. 25 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej "u.p.e.a.") przez ich niezastosowanie. Skarżący wniósł o dołączenie do skargi licznych, wymienionych w niej dokumentów. Uzasadniając skargę wskazywał przede wszystkim na – w jego cenie – niezgodne z prawem czynności podejmowane przez organy egzekucyjne w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący ponownie podniósł, że nie otrzymał dokumentów pozwalających wszcząć postępowanie egzekucyjne w myśl przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. tytułów wykonawczych, upomnień, decyzji. Dodał, iż organy błędnie zastosowały instytucję doręczenia zastępczego omówioną w art. 44 k.p.a., co skutkowało uchybieniem terminu do wniesienia zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Zarzucił błędne wystawienie tytułów wykonawczych z uwagi na wskazanie nieprawidłowego adresu zobowiązanego oraz naruszenie art. 29 § 1 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie dopuszczalności wszczęcia egzekucji administracyjnej w oparciu o wadliwe tytuły wykonawcze. W opinii Skarżącego Naczelnik Urzędu Skarbowego w K. naruszył art. 26 § 1 u.p.e.a., ponieważ zamiast uzupełnić braki w tytułach wykonawczych wystawionych przez wierzyciela, w dniu [...] października 2010 r. wystawił nowe tytuły wykonawcze. Zdaniem Strony niedopełnienie obowiązków przez organy administracji stanowiło naruszenie zasady zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W ocenie Skarżącego działania organów egzekucyjnych oraz organów nadzoru świadczące o ignorowaniu obowiązków określonych w ustawie prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a." sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz, czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania Sąd nie stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi Strona uczyniła postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności innego postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. Postanowieniem tym Minister odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w Ł. z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez Stronę zażalenia na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z [...] maja 2011 r., w sprawie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec majątku Skarżącego. Mając na uwadze zarzuty skargi, Sąd pragnie podkreślić, że swoją kontrolą obejmuje ostateczne postanowienie Ministra Finansów wydane w dniu [...] lipca 2015 r. w wyniku rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności innego postanowienia tego organu tj. postanowienia z [...] lutego 2004 r. - również wydanego w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalono istnienie przyczyny lub przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę rozstrzygnięcia w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Artykuł 156 kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wady postanowienia wyliczone w § 1 pkt 1 - 6 tego przepisu oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny bądź procesowy. Ich występowanie powoduje, że z mocy postanowienia powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum, tak jak czyni w postępowaniu odwoławczym. Jego kompetencje w takim postępowaniu ograniczone zostały do oceny kontrolowanego aktu administracyjnego. w granicach określonych dyspozycją art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Strona wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. wskazała na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność rozstrzygnięcia, które wydane zostało bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie brak podstaw do stwierdzenia, że postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2015 r. jest obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Formułując zarzuty skargi Strona wskazała uchybienia w działaniach podejmowanych przez organy administracji w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym. Sąd stwierdza, że zarzuty te mogły być podnoszone w toku postępowania wszczętego w związku z pismem Strony o tytule: "zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego", które zostało zakwalifikowane jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego i zakończone postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zażalenie na postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. Skarżący wniósł po upływie ustawowego terminu, dlatego Dyrektor Izby Skarbowej w Ł. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. We wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora z dnia [...] lipca 2011 r., Skarżący podniósł zarzuty dotyczące prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Należy zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu odwoławczym w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia wyklucza możliwość weryfikacji orzeczenia organu pierwszej instancji (tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego w K.) pod względem merytorycznym. Sam fakt zaistnienia takiej okoliczności nie może stanowić przesłanki do uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. Dlatego wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia konieczne było powołanie zarzutów wskazujących, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia obarczone jest, co najmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że nawet w przypadku gdyby Strona nie uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia, w tym trybie nie można rozpoznać sprawy "co do istoty", bowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy jest przeprowadzone w toku postępowania zwykłego. Stąd sygnalizowane przez Stronę okoliczności odnoszące się do prawidłowości wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego nie mogły stanowić przedmiotu oceny w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym, dotyczącym orzeczenia wydanego w sprawie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. We wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora z [...] lipca 2011 r., powołując jako podstawę wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący nie wskazał okoliczności uzasadniających stwierdzenie, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu zostało wydane bez podstawy prawnej ani, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji w dniu [...] lutego 2014 r., organ rozpoznający wniosek odmówił stwierdzenia nieważności tego postanowienia. W kolejnym postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym w związku z wnioskiem Strony o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] lutego 2014 r. Skarżący ponownie powołał zarzuty dotyczące wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a więc zarzuty, które mogły zostać rozpoznawane w toku postępowania zwykłego. Wskazując jako podstawę wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie podniósł argumentów za uznaniem, że postanowienie z [...] lutego 2014 r. zostało wydane bez podstawy prawnej lub zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, na co prawidłowo zwróciły uwagę organy administracji, a poczynione ustalenia uwzględniły najpierw w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] lutego 2014 r., a następnie w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymującym w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Reasumując, w ocenie Sądu zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko w takim przypadku uchylenie zaskarżonego postanowieni byłoby zasadne. W ocenie Sądu, w sprawie nie zachodzą również przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności postanowienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.