V SA/Wa 400/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2008r. sprawy ze skargi RW na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...] kwietnia 2002 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: ZUS) Oddział w P. rozpoznając wniosek R. W. z dnia 18 lutego 2002 r. o umorzenie zaległości z tytułu nieopłaconych i opłaconych po terminie składek należnych ZUS, wydał decyzję znak: [...], którą odmówił umorzenia zaległości wnioskodawcy. Zainteresowany odwołał się od wydanej w jego sprawie decyzji do Sądu Okręgowego w P., który wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2004 r. złożone odwołanie oddalił. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Sąd Apelacyjny w P. uchylił wyrok z dnia [...] sierpnia 2004 r. i postępowanie w sprawie umorzył. Pismem z dnia 23 października 2007 r. R. W. zwrócił się do ZUS Oddział w P. o uchylenie lub zmianę decyzji ZUS z dnia [...] kwietnia 2002 r. w trybie określonym w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) - powoływanej dalej jako: "k.p.a.". W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż Sąd Apelacyjny w P. rozpoznając wyrok rozstrzygający sprawę zapoczątkowaną wnioskiem o umorzenie, uznał wydanie wyroku w sprawie za zbędne z uwagi na następczą niedopuszczalność drogi sądowej w sprawie o umorzenie zadłużenia z tytułu składek, co z kolei rodziło konieczność umorzenia postępowania i uchylenia zaskarżonego wyroku. Wnioskodawca podniósł, iż wobec zmiany obowiązujących przepisów, nie doszło w jego sprawie do sądowej weryfikacji decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r., w związku z czym wnosi o uruchomienie jednego z trybów weryfikacji decyzji w drodze administracyjnej tj. ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych powołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 i art. 155 k.p.a., w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), umorzył postępowanie w sprawie wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji ZUS z dnia [...] kwietnia 2002 r. w trybie art. 155 k.p.a. Po rozpoznaniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych działając jako organ administracyjny II instancji, reprezentowany przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwanego dalej także: Prezesem Zakładu) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes Zakładu wskazał, iż nie podziela prezentowanego przez stronę skarżącą stanowiska odnośnie prawnej oceny przedmiotowej sprawy i rozstrzygnięcie organu I instancji uważa za trafne. W ocenie organu II instancji decyzja o odmowie umorzenia zadłużenia jest zaprzeczeniem decyzji, o której mowa w art. 155 k.p.a, i nie może zostać wzruszona w tym trybie. Ewentualne rozważania co do możliwości wzruszenia zaskarżonej decyzji byłyby zasadne w ocenie organu jedynie gdyby strona złożyła wniosek na podstawie art. 154 k.p.a., który mówi wprost o decyzjach ostatecznych na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. Prezes Zakładu wskazał, iż z uwagi na oparcie przez stronę wniosku o wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej na niewłaściwej podstawie prawnej powstał w sprawie obowiązek umorzenia postępowania, które nie mogło się toczyć w trybie wskazanym przez zobowiązanego, gdyż organ związany jest treścią wniosku strony i nie może dokonać jego dowolnego przekształcenia. Pismem z dnia 28 grudnia 2007 r. R. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego co miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie podniósł, iż zasadne wydaje się w przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim wskazać należy, iż zarzuty podniesione w skardze na decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. w ocenie Sądu są nieuzasadnione, jednakże wobec zaistniałych w sprawie naruszeń prawa procesowego, skutkujących naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. Stanowiska stron prezentowane w toku postępowania administracyjnego i sądowego w istocie dotyczą interpretacji przepisu art. 154 i 155 k.p.a, oraz wynikających z tej interpretacji konsekwencji dla strony skarżącej. Przepisy art. 154 k.p.a, i art. 155 k.p.a, konstruują dwie odrębne drogi wzruszenia niewadliwych ostatecznych decyzji administracyjnych. Mimo bowiem - co podnosił skarżący, tożsamych kryteriów odwołujących się do aksjologii pozaprawnej (interes społecznych i słuszny interes strony), odnaleźć można istotne różnice w odniesieniu do pozostałych przesłanek zastosowania tych przepisów. W szczególności istotnym jest tu eksponowany przez organ administracyjny, fakt nabycia praw na mocy decyzji ostatecznej. W ocenie Sądu nie ulega żadnej wątpliwości, iż decyzja ZUS odmawiająca umorzenia zadłużenia z tytułu składek nie powoduje nabycia jakichkolwiek uprawnień przez stronę a zatem decyzja taka nie może stanowić przedmiotu postępowania w trybie art. 155 k.p.a. Podkreślić jednakże należy, iż organ administracyjny II instancji, pomimo słuszności swoich twierdzeń co do zaistniałego sporu prawnego, wydając zaskarżoną decyzję naruszył zasady postępowania określone w art. 7 i 9 k.p.a., poprzez oparcie swojego rozstrzygnięcia na okoliczności wskazania we wniosku błędnej - w jego ocenie - podstawy prawnej. Wskazać należy, iż zasadą postępowania administracyjnego jest takie jego odformalizowanie aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. Stosownie natomiast do treści art. 61 § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r. II OSK 1004/05, LEX nr 266429, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, OŚNA z 1990 r., Nr 2-3, poz. 47). Niewątpliwie zatem uznać należy, iż wniosek strony wiąże organ, wyłącznie co do treści żądania, natomiast podstawy prawne dotyczące zgłoszonego żądania, ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny danego wniosku. Podstawa prawna wskazana we wniosku, często określona bez należytej merytorycznej kompetencji skarżącego, stanowi jedynie propozycję strony. W świetle powyższego uznać należy, iż postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało w oparciu o zbyt rygorystyczną interpretację żądania strony, skutkującą nieprawidłową oceną faktycznej intencji przedmiotowego wniosku. W ocenie Sądu z pisma strony skarżącej z 26 października 2007 r. wynika bowiem, że faktyczną wolą strony było żądanie uchylenia lub zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. z uwagi na interes strony. Przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej była zatem zmiana niewadliwej prawnie decyzji ostatecznej. W tym względzie organ był związany treścią żądania, ale nie był związany zaproponowaną kwalifikacją prawną z art. 155 k.p.a. Tym samym organ II instancji dokonując oceny decyzji I instancji winien m.in. rozważyć czy podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie poprzedzone zostało należytym wyjaśnieniem ewentualnych wątpliwości intencji zgłoszonego żądania i na tym tle winien podjąć stosowne rozstrzygnięcie w trybie art. 138 k.p.a. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności, w świetle art. 152 p.p.s.a., było zbędne, albowiem zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Skarżący był zwolniony z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosił. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.