V SA/Wa 400/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi R. S. P. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy z tytułu wyrównania ceny sprzedaży świń z przeznaczeniem do uboju: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R. S. P. w K. kwotę 600 zł (sześćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargi [...] w [...] jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. o przyznaniu pomocy z tytułu wyrównania ceny sprzedaży świń z przeznaczeniem do uboju co do 4.378 sztuk świń i odmawiająca przyznania takiej pomocy co do 395 świń. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lipca 2017 r. do ARR OT w [...] wpłynął wniosek [...] w [...] o udzielenie pomocy z tytułu wyrównania ceny sprzedaży świń z przeznaczeniem do uboju. Wnioskodawca ubiegał się o pomoc do 4.773 sztuk świń (CN 0103 92 19) sprzedanych ze stada nr [...] z siedzibą w miejscowości [...]: gmina [...], powiat [...]. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] przyznał pomoc z tytułu wyrównania ceny sprzedaży świń do 4.378 sztuk świń (CN 0103 92 19), natomiast odmówił przyznania pomoc do 395 sztuk świń (CN 0103 92 19). Dyrektor ARR OT w [...] wskazał, że powodem odmowy pomocy do 215 sztuk świń był fakt, że cena uzyskana przez producenta jest wyższa od średniej ceny zakupu netto masy poubojowej ciepłej tuszy świni, dla wszystkich klas według klasyfikacji poubojowej, notowanej w regionie, gdzie znajduje się siedziba stada producenta świń, z której świnie zostały sprzedane, oraz w tygodniu, w którym świnie zostały sprzedane, opublikowanej w biuletynie informacyjnym urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rynków rolnych oraz według danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich. Natomiast co do180 sztuk świń organ stwierdził, że brak jest potwierdzenia ich uboju. Od decyzji odwołała się [...] w [...]. Zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia w części odmawiającej przyznania pomocy. Zaskarżoną obecnie decyzją, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2017 r. Organ drugiej instancji po wskazaniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest jasny. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym na podstawie załączonych do wniosku kopii faktur, uznał, że sprzedaż i ubój wszystkich świń objętych wnioskiem miała miejsce. Szczególności, stwierdził, że analiza danych zawartych w rejestrze zwierząt gospodarskich IRZ, wskazała, że w rejestrze zwierząt gospodarskich zostało odnotowane potwierdzenie sprzedaży [...] stycznia 2017 r. 180 sztuk świń, należących do Strony, z przeznaczeniem do uboju oraz fakt ich uboju. Organ odwoławczy wyraźnie stwierdził, że zarówno sprzedaż, jak i ubój wszystkich 4773 szt. świń objętych wnioskiem, zostały odnotowane w rejestrze zwierząt gospodarskich, a ponieważ zdarzenia te miały miejsce w okresie pomiędzy 1 września 2016 r. a 30 czerwca 2017 r., oznacza to, że warunki określone § 18 ust. 1 pkt 1 oraz § 19 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 lutego 2017 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnej pomocy dostosowawczej dla producentów mleka i rolników w innych sektorach hodowlanych (Dz. U. z 2017 r., poz. 499 ze zm.) "zostały spełnione, mając na uwadze wymogi formalno-prawne udzielenia pomocy w odniesieniu do 4.773 sztuk świń sprzedanych w okresie od [...].09.2016 r. do [...].06.2017 r., objętych wnioskiem." Zdaniem organu odwoławczego żądanie Strony jest jednak niepodzielne - rozstrzygnięcie bowiem ma charakter wyliczenia z algorytmu (poprzez podstawienie danych do wzoru) i w przypadku konieczności jego zmiany musi być zmienione w całości - nie może ulegać "częściowym" powiększeniom, ponieważ zmiana wartości jednej ze zmiennych modyfikuje całe działanie. Podkreślił, iż organ rozstrzyga o całości roszczenia administracyjnego, kwalifikując konkretne dane i podstawiając je do wzoru jako zmienne - stąd też nawet ewentualne wyróżnienie punktu "oddalającego" w pozostałej części wniosek, o ile występuje w sprawie, ma charakter co najwyżej redakcyjny. Tak też zdaniem Prezesa ARiMR należy w sprawie punkt 2) rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Organ stanął na stanowisku, że nawet w przypadku, gdyby takiego charakteru nie miało, nie sposób byłoby obronić poglądu, że ta część rozstrzygnięcia może w obrocie funkcjonować samodzielnie, jeżeli nie dotyczy całości żądania. O ile łatwo wyobrazić sobie w obrocie "przyznanie w części" (choć i to budziłoby poważne wątpliwości), o tyle samodzielne funkcjonowanie "odmowy w części" jest nierealne. Organ drugiej instancji podkreślił przy tym, że nie sposób na gruncie prawa administracyjnego, przyjąć koncepcji stricte cywilistycznej podzielności roszczeń (na kwoty). Kwota wsparcia w mechanizmach takich jak niniejszy nie jest bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz jego wynikiem - wsparcie bowiem przyznaje się do konkretnego przedmiotu (sztuk świń o konkretnej zakwalifikowanej masie tuszy). Kwota wsparcia jest jedynie wynikiem algorytmu, zgodnie z którym przedmiot rozstrzygnięcia jest przeliczany na jego wartość pieniężną. Zdaniem Prezesa ARiMR: "nie można wprost przenieść na grunt niniejszej sprawy poglądów cywilistycznych, wedle których organ w części "uwzględniając", a w części "oddalając" wniosek rozstrzyga o podzielnym roszczeniu pieniężnym - urąga to bowiem naturze rozstrzygnięcia i jest sprzeczne z charakterem stosunku materialnoprawnego będącego jego podstawą." Z tego względu zdaniem Prezesa ARiMR organ zobligowany był do rozstrzygnięcia o całości roszczenia strony. W dalszej części rozstrzygnięcia organ podkreślił, że w odniesieniu do objętych wnioskiem 4.378 szt. świń o kodzie CN 0103 92 19, na mocy decyzji nr [...][...] sierpnia 2017 r. Stronie została wypłacona pomoc w kwocie 375.086,78 PLN. Z kolei w odniesieniu do 215 szt. świń o kodzie CN 0103 92 19, sprzedanych w dniu [...]września 2016 r. Prezes ARiMR ustalił, że: - korekta faktury nr [...] z dnia [...].11.2016 wystawiona przez Zakład Mięsny [...] korygująca dokument [...] poz. 2 i 3 podnosi cenę 215 szt. do wyższej niż cena notowana w regionie, w którym znajduje się siedziba stada producenta świń, z której świnie zostały sprzedane, oraz w tygodniu, w którym świnie zostały sprzedane, opublikowana w biuletynie informacyjnym urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rynków rolnych. Cena ze wskazanej faktury wynosi dla kl. S 7,14 i dla kl. E 7,05 netto, natomiast cena opublikowana w biuletynie kształtuje się dla kl. S 7,13 i dla kl. E 7,04 zł/tonę. Z tego względu stwierdził, że nie wystąpiła różnica cen, do której Agencja udziela pomocy, o której mowa w art. 1 rozporządzenia 2016/1613. Nie odniósł się jednak w tym zakresie do innych twierdzeń Strony. Na koniec wreszcie Prezes ARiMR wskazał, że ponadto 180 szt. błędnie zgłoszono do rejestru zwierząt gospodarskich IRZ, figuruje nadal w rejestrze z niespójną historią. Z tych przyczyn decyzję Dyrektora ARR OT w [...] uznał za prawidłową. [...] w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisane rozstrzygnięcie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania decyzji, polegające na niewłaściwej ocenie wprowadzonej przez Skarżącą korekty dotyczącej zgłoszenia 180 sztuk trzody chlewnej, nabytych z przeznaczeniem do uboju [...] stycznia 2017 roku oraz niewłaściwym określeniu cen stanowiących podstawę do określenia różnicy cen stanowiącej podstawę udzielenia pomocy, dla 215 sztuk świń sprzedanych [...] września 2016 roku do Zakładu Mięsnego "[...]". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 i art. 107 §1 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Jednocześnie przepis art. 107 § 1 k.p.a. wskazuje precyzyjnie obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, wśród nich rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Art. 107 § 3 k.p.a. precyzuje z kolei, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł. Abstrahując w tym miejscu, od szczególnego rodzaju znaczenia, jakie przypisuje się uzasadnieniu decyzji, podkreślić należy, iż zadość wskazanym warunkom czynić będzie wyłącznie decyzja, która jest wewnętrznie spójna, tj. taka, której rozstrzygnięcie koresponduje z jej uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Wewnętrzna spójność, jest podstawowym warunkiem poprawności decyzji administracyjnej i uznania, iż rozstrzyga ona konkretną sprawę, co do jej istoty, lub w inny sposób kończy postępowanie (por. w tym względzie wyrok NSA z 1 sierpnia 2001 r. sygn. akt IV SA 2171/99, wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. akt III SA 5191/98). Według Sądu, zaskarżona decyzja nie czyni zadość temu wymogowi. Rozstrzygając merytorycznie w sprawie, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wykazania, że podjęty akt stosowania prawa został w logiczny sposób uargumentowany i udokumentowany w uzasadnieniu decyzji. Chodzi więc o to, aby ustalenie konsekwencji prawnych faktów w sposób wiążący na podstawie przepisów obowiązującego prawa wyrażało się we wskazaniu właśnie tych faktów, w tym kontekście zwłaszcza dowodów, na podstawie których zostały one ustalone, oceny tychże dowodów, z równoczesnym wskazaniem tych spośród nich, którym organ odmówił cech relewantnych dla ustalenia istnienia danej okoliczności istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy, następnie zaś przepisów obowiązującego prawa, które są adekwatne dla prawnej kwalifikacji tych faktów. Tymczasem warstwa treściowa uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji nie dość, że nie czyni zadość wyżej wskazanym wymogom, to pozostaje w niektórych wskazywanych elementach wręcz w sprzeczności z jej osnową. Jak wynika z osnowy decyzji organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o przyznaniu pomocy z tytułu wyrównania ceny sprzedaży świń do 4.378 sztuk świń oraz o odmowie przyznania pomoc do 395 sztuk świń. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdza tymczasem, że "zarówno sprzedaż, jak i ubój wszystkich 4.773 szt. świń objętych wnioskiem, zostały odnotowane w rejestrze zwierząt gospodarskich, jak również fakt, że zdarzenia te miały miejsce w okresie od [...] września 2016 r. do dnia [...] czerwca 2017 r." Jego zdaniem fakt ten oznacza, że "warunki określone § 18 ust. 1 pkt 1 oraz § 19 ust. 2 rozporządzenia RM zostały spełnione, mając na uwadze wymogi formalno-prawne udzielenia pomocy w odniesieniu do 4.773 sztuk świń sprzedanych w okresie od [...].09.2016 r. do [...].06.2017 r., objętych wnioskiem." Tym samym organ stwierdza, że pomoc powinna być przyznana do większej ilości świń, niż wynika to z decyzji. Tymczasem w dalszej cześć uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ jednak kwestionuje przyznanie pomocy w odniesieniu do 215 szt. świń ponieważ nie wystąpiła różnica cen, do której Agencja udziela pomocy, o której mowa w art. 1 rozporządzenia 2016/1613. Dodatkowo organ stwierdza tym razem, że 180 szt. świń błędnie zgłoszono do rejestru zwierząt gospodarskich IRZ, ponieważ figurują one nadal w rejestrze z niespójną historią, co świadczy o prawidłowości decyzji organu I instancji. Ze stwierdzeń tych wynika, że rozstrzygnięcie decyzji i jej uzasadnienie faktyczne pozostają ze sobą w sprzeczności. Prowadzi to do wniosku o braku wewnętrznej spójności zaskarżonej decyzji, co uzasadnia stanowisko o jej wadliwości. W konsekwencji rodzi to również istotne trudności w ocenie tej decyzji, z punktu widzenia ustalenia rzeczywistej treści rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie ze standardem określonym przepisami k.p.a. W tym względzie podkreślić należy, iż funkcją uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego jego dyspozycyjną część. W związku z tym, uzasadnienie powinno być konstruowane w sposób umożliwiający nie dość, że realizację ogólnej zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), to również w sposób umożliwiający, na etapie kontroli sądowoadministracyjnej, ocenę prawidłowości procesu decyzyjnego (myślowego i motywacyjnego) organu administracji publicznej, zwłaszcza zaś motywów wydanego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z 23 października 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ka 225/97). Według Sądu, zaskarżona decyzja, nie czyni zadość wskazanym wyżej warunkom, a o trafności tego stanowiska przekonują przywołane okoliczności jednoznacznie świadczące o braku wewnętrznej spójności decyzji, tym samym o braku korespondencji między jej osnową i uzasadnianiem. W świetle przywołanych argumentów i ocen oraz wniosków z nich wypływających, według Sądu, stwierdzić należy, iż w istocie rzeczy organ administracji publicznej nie podjął rozstrzygnięcia w sprawie zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. Nie przekonuje przy tym passus o niepodzielności świadczenia pieniężnego, co zdaniem Prezesa ARiMR miało uniemożliwiać wydanie decyzji reformatoryjnej. W wypadku stwierdzenia wadliwości kontrolowanej decyzji, organ odwoławczy ma przecież możliwość uchylenia decyzji I instancji w części lub całości i orzeczenia co do istoty. Rację ma przy tym Skarżący argumentując, że organ nie odniósł się do jej twierdzeń o uzyskaniu cen poniżej progu umożliwiającego przyznanie pomocy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ po jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego i po rzeczywistym odniesieniu się do zarzutów strony, wyda i uzasadni rozstrzygnięcie zgodne z wymogami prawa. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz 1302 ) orzekł jak w sentencji