V SA/Wa 404/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska-Jóźków, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości; oddala skargę Po rozpatrzeniu wniosku z ...maja 2005 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania decyzją z ... maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. przyznał W. L. (zwanej dalej: skarżącą) płatność bezpośrednią w pomniejszonej wysokości do gruntów rolnych na rok 2005 z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej w wysokości ... zł oraz Uzupełniającej Płatności Obszarowej w wysokości ... zł. Postanowieniem z ... czerwca 2008 r. Kierownik ARiMR działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." wznowił postępowanie administracyjne zakończone powyższą decyzją. Jako nową okoliczność powołał protokół z dnia ... września 2004 r. nr ... dokumentujący czynności kontrolne dokonane w gospodarstwie rolnym D. L. w następstwie badania prawidłowości wniosku złożonego przez tę osobę. Z protokołu tego wynikało, że działki ewidencyjne nr ... objęte wnioskiem tego rolnika były obarczone błędem DR10, gdyż stwierdzono na nich odłóg zamiast zadeklarowanych traw na gruntach ornych (w zakresie działek ... odłóg obejmował całość powierzchni, a w przypadku działki ... jej część wynoszącą ... ha) i że w związku z tym na dzień ... czerwca 2003 r. nie były rolniczo użytkowane. Następnie decyzją z ... lipca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. orzekając o uchyleniu dotychczasowej decyzji w całości oraz odmawiając skarżącej przyznania płatności na rok 2005 z tytułu JPO i UPO nałożył sankcję w wysokości ... zł, która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura wyjaśnił, iż w/w sankcja została nałożona ze względu na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. W wyniku złożonego odwołania, w którym wnioskodawca zarzucił organowi I instancji sprzeczności zawarte w podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, decyzją z ... października 2008 r. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z ... lipca 2008 r. Orzekając w sprawie na skutek złożenia przez skarżącą skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 maja 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 1479/08 uchylił zaskarżoną decyzję z ... października 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z ... lipca 2008 r. wskazując, iż organ pierwszej instancji uchylając ostateczną decyzję i orzekając co do istoty sprawy naruszył przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zamiast umorzenia postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. w sprawie wznowienia postępowania wszczętego z urzędu postanowieniem mimo braku dopuszczalności jego wznowienia. Po przekazaniu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem Sądu, Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. ponownie orzekając w sprawie decyzją z ... września 2009 r. nr ... stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura powiatowego ARiMR w B. z ... maja 2006 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, iż powierzchnia działki obarczona błędem DR10 (co w niniejszej sprawie miało miejsce) winna być wykluczona z prawa płatności, zarówno w roku bieżącym, jak również w latach następnych, niezależnie od tego, kto deklaruje taką działkę do płatności. W ocenie organu działki, co do których zostały stwierdzone nieprawidłowości, zostały zadeklarowane w roku następnym tj. 2005 przez W. L. dlatego też Kierownik Biura Powiatowego w B., w oparciu o wyniki kontroli na miejscu z ... września 2004., przeprowadzonej w gospodarstwie D. L., powinien wykluczyć z procesu naliczania płatności na rzecz W. L. działki nr ..., a następnie zastosować odpowiednie sankcje m.in. w trybie art. 138 ust. 1 Rozporządzenia komisji (WE) Nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców oraz art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Jak dalej podkreślił Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i na niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa, będące przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, Prezes ARiMR w W. zaskarżoną decyzją z ... grudnia 2009 r. nr 398/2009 utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z ... września 2009 r. wydane przez Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. W jej uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 143b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z 29 września 2003 r., organ wyjaśnił, iż do przyznania płatności bezpośrednich na podstawie wniosku złożonego w 2005 r. kwalifikują się grunty rolne (w skład, których wchodzą: grunty orne, pastwiska, łąki, sady i plantacje wieloletnie oraz ogródki przydomowe) utrzymane w dobrej kulturze rolnej na dzień ... czerwca 2003 r. Organ odwoławczy zauważył, iż przeprowadzona na miejscu w roku 2004 kontrola wykazała, iż działki rolne oznaczone przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 jako "..." (działka ewidencyjna nr ...), "D" (działka ewidencyjna nr ....), nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień ... czerwca 2003 r. i w związku z powyższym zastosowano kod DR 10. Prezes ARiMR stwierdził również, iż grunty, na których stwierdzono brak utrzymywania w dobrej kulturze rolnej na dzień ... czerwca 2003 r., są wyłączone z możliwości uzyskania do tych gruntów płatności zarówno w roku bieżącym jak i w kolejnych latach. Jednocześnie Prezes ARiMR wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania było ustalenie istnienia jednej z wad decyzji enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. wobec czego organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia spraw co do meritum tzn. nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Pismem z ... stycznia 2010 r. skarżąca złożyła skargę na decyzję Prezesa ARiMR w W. z ... grudnia 2009 r. nr ... wnosząc o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Prezesowi ARiMR jako organowi pierwszej instancji. Skarżąca wniosła również o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w M. pod sygn. akt II K 241/08 m.in. - z protokołu rozprawy zawierającej zeznania świadka A. Ć. – byłego Kierownika Oddziału ARiMR w B. - z protokołu rozprawy zawierającej zeznania świadków A. P. i M. M., - z wykonanej na zlecenie Sądu Rejonowego w M. opinii biegłego sądowego ds. rolnictwa. Jak dalej stwierdziła, przeprowadzenie powyższych dowodów ma na celu wykazanie: - błędnych zapisów zawartych w protokole kontroli z ...września 2004 r., co do stanu nieruchomości i ich błędnej kwalifikacji gruntów pod kątem ich utrzymania w dobrej kulturze rolnej przez geodetów dokonujących kontroli terenowej ARiMR, - braku możliwości ustalania podmiotu wprowadzającego do protokołu kontroli z ... września 2004 r. (zapisy kwalifikujące grunty rolne do grupy DR 10 zostały wprowadzone przez nieustaloną osobę), - braku kompetencji rolniczych geodetów wykonujących umożliwiających im prawidłową ocenę stanu nieruchomości rolnych podanych we wniosku o uzyskanie dopłat bezpośrednich. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca podniosła, iż w jej ocenie, brak jest podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa w znaczeniu art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., zaś skutek nieważności decyzji administracyjnej przypisany jest wyłącznie dla aktywnej działalności organu, której nie sposób pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym. W jej ocenie istnieją uzasadnione wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej kontroli bowiem nie jest możliwe, aby w terminie jednego dnia dwie osoby były w stanie dokonać pomiarów na obszarze ... ha (niezależnie od zastosowanej techniki pomiaru) w skład, którego wchodzi ponad ... działek. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie bądź pozostawienie pisma bez rozpoznania. W kolejnym piśmie procesowym z ... marca 2010 r., skarżąca podpierając się stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wyjaśniła rozumienie "rażącego naruszenia prawa", a dodatkowo zarzuciła naruszenie sformułowaną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do oceny zasadności zgłoszonych zarzutów należy na wstępie podkreślić, iż przedmiotem postępowania administracyjnego była sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia ... maja 2006 r. przyznającej W. L. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za 2005 rok z powodu rażącego naruszenia prawa przy jej wydaniu tj. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypomnieć też należy, że kwestionowana decyzja o przyznaniu płatności została wydana po upływie 18 miesięcy od zakończenia kontroli na miejscu, zatem wyniki kontroli były znane organowi, który ją wydawał. Należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych poważnymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W literaturze podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc), (vide J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Organ nie rozpoznaje sprawy ponownie, co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Jednak nie oznacza to, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nadzoru jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego z zastosowaniem środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Celem i istotą takiego postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ nadzoru, jest jedynie ustalenie, czy kwestionowana decyzja wydana została przy zaistnieniu którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., (vide wyroki NSA: z dnia 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1142/06 niepublikowany). Organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa zobligowany jest do zbadania, czy z materiału dowodowego wynika, że do takiego, rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych, zaś utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie bowiem przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż zasadnie organy orzekające w sprawie uznały, iż decyzja o przyznaniu skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. wydana została z naruszeniem prawa i to takim, które ma charakter rażący. Zgodnie z art. 143b ust. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 obszar użytków rolnych nowego państwa członkowskiego objęty system jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 roku, niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie oraz, jeśli jest to właściwe jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez komisję. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40, z późn. zm.) osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Wreszcie w art. 2 ust. 2 w/w ustawy wskazuje się, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Z przytoczonych norm prawnych wynika, że jednym z podstawowych warunków przyznania pomocy finansowej jest utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. W tym stanie rzeczy rażące naruszenie prawa przy przyznawaniu płatności ma miejsce wtedy, gdy płatność przyznano mimo niewątpliwego wykazania, iż w dacie ... czerwca 2003 r. grunty zgłoszone do płatności nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. W sprawie niniejszej organy trafnie uznały, iż w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wykazano w sposób niebudzący wątpliwości, iż zakwestionowane działki gruntu nie spełniały wymogu, o którym mowa w treści art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru. Organ nadzoru wyjaśnił, iż w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym D. L. w roku 2004 inspektorzy terenowi stwierdzili, że działki rolne oznaczone przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 jako C i D, nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Wskazano, iż występująca na działce roślinność świadczyła o tym, że D. L. nie dokonywał zabiegów agrotechnicznych zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Na działkach, na których deklarowano trawy na gruntach ornych, w dniu kontroli na miejscu stwierdzono teren porośnięty roślinnością samoistną trawiastą oraz chwastami wieloletnimi. Stwierdzono, iż deklarowany grunt został wyłączony z płodozmianu kilka lat temu, porastała go roślinność samoistna, wizualnie brak było śladów orki oraz wysiewu traw i ewentualnego nawożenia. D. L. został powiadomiony o terminie kontroli. Z uwagi na brak obecności wnioskodawcy podczas wykonywanej dnia ... września 2004 r. przez inspektorów terenowych kontroli na miejscu, protokół z kontroli został wysłany rolnikowi dnia ... września 2004 r. Do powyższego protokołu producent rolny nie wniósł żadnych zastrzeżeń i uwag. Dane z protokołu z kontroli zostały następnie zweryfikowane przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu, którzy potwierdzili prawidłowość oceny stanu stwierdzonego na działkach przez kontrolujących. W tej sytuacji należy uznać, iż trafnie organ nadzoru wskazał, że ustalenia o nieutrzymywaniu zakwestionowanych działek gruntu przez wnioskodawczynię w dobrej kulturze rolnej, w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia oraz treść protokołu przesądzają o wykazaniu ponad wszelką wątpliwość, iż na dzień 30 czerwca 2003 r. grunty te nie spełniały przesłanki, o jakiej mowa w w/w przepisach prawa. W ocenie Sądu, nie są uzasadnione zarzuty naruszenia podstawowych zasad k.p.a., a w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). Zgodnie z treścią wskazanych przepisów organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują niezbędna kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z analizy akt sprawy wynika, iż organ nadzoru w sposób wystarczający ustalił stan faktyczny sprawy oraz zebrał materiał dowodowy, co pozwalało na wszechstronne rozpatrzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w M. pod sygn. akt II K 241/08. Stosownie do art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu z protokołu rozprawy przed sądem powszechnym w sprawie karnej nie było zatem dopuszczalne, bowiem przedmiotem jego byłby nie dokument w postaci protokołu z rozprawy, a treść utrwalonych w przywołanym protokole zeznań świadków, co spowodowałoby wyjście poza zakres dopuszczonego powołanym przepisem postępowania dowodowego. Również wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego ds. rolnictwa nie mieści się w katalogu dowodów, o których mowa w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 727/05). Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji obu instancji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu. Z tych względów, w oparciu o art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.