V SA/Wa 406/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - st. ref. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...] " w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w [...] (dalej: Skarżąca lub Strona) jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2017 r. nr [...] odmawiającą umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...]Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w [...] ustalił Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w [...] kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (przyznanych za rok 2009) w wysokości 39.245,42 zł. Decyzja nie została skutecznie zaskarżona, stała się ostateczna. W związku z brakiem uregulowania należności, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] v marca 2017 r. wystosował do Skarżącej upomnienie nr [...], w którym zobowiązał ją do uregulowania ustalonej należności w terminie 7 dni od dnia odbioru upomnienia pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie, zostało doręczone Stronie [...] marca 2017 r. Następnie, [...] marca 2017 r. do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wpłynął wniosek Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w [...] z v marca 2017 r. o umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Decyzją z [...] października 2017 r. nr [...] Prezes ARiMR odmówił umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustalonych na mocy decyzji nr [...] wydanej [...] lutego 2014 r. przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...], powiększonej o odsetki naliczane jak dla zaległości podatkowych oraz koszty upomnienia. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna ,, [...]" w [...] wniosła odwołanie od tej decyzji. Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z [...] stycznia 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję z [...] października 2017 r. Zaakceptował ją zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. Minister stwierdził, że kwota ustalona na mocy decyzji [...] lutego 2014 r. bezsprzecznie przekracza wartość kwoty 100 euro przeliczonej na złote wg kursu ustalonego zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2017 r poz. 1687). Sprawiło to, że organ nie mógł dokonać umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Zdaniem organu ustalony stan faktyczny sprawy dopuszcza ocenę zasadności żądania Strony także w świetle przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 4 - 6 wskazanego rozporządzenia. Minister stwierdził jednak, że wymienione w tych przepisach przesłanki w realiach sprawy nie wystąpiły. Wyjaśnił, w szczególności, że: Kwota podlegająca zwrotowi (39.245,42 zł) przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (11,60 zł). Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...]" w [...] prowadzi nadal działalność mimo wskazania, że od 2011 r. notuje straty (w 2016 r. starta wyniosła 127.869,85 zł). Skarżąca prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 95,711 ha. Z tej przyczyny Minister uznał, że nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Możliwa bowiem będzie egzekucja np. z posiadanych przez Stronę nieruchomości. W sprawie nie można mówić również o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego, ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego nie wszczął jeszcze wobec Skarżącej postępowania egzekucyjnego i nie potwierdził faktu nieściągalności należności. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna ,, [...]" w v złożyła do Sądu skargę na opisaną decyzję. Wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła: 1. naruszenie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2017 r poz. 1687) i przyjęcie że nie zachodzą podstawy do umorzenia w całości kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustalonych w decyzji nr 8/2014 z dnia 17 lutego 2014 r., 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...] w v nie przysługuje umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności; 3. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez uniemożliwienie Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a w konsekwencji braku możliwości wykazania sytuacji finansowej uprawniającej do umorzenia należności, 4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ II instancji postępowania w sposób podważający zaufanie Skarżącej do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy 8 listopada 2018 r. Prezes Zarządu Skarżącej oświadczył, że w celu pokrycia ponoszonych od lat strat Spółdzielnia wyprzedaje majątek. Obecnie posiada ok 50 – 60 ha gruntów rolnych, sklep oraz stację paliw, która jest w tej chwili zamknięta. Strona posiada również stawy hodowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu oraz, czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na wstępie należy zgodzić się z zarzutem, że w sprawie naruszono art. 10 § 1 k.p.a. Podkreślenia jednak wymaga, że Skarżąca nie wykazała ani w skardze, ani na rozprawie jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła podjąć w wyniku tego uchybienia, jakiego istotnego dla sprawy wniosku dowodowego złożyć. Skarżąca nie wykazała, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności takiej Sąd z urzędu nie stwierdził. Co więcej wymowa okoliczności wynikających z zebranych w sprawie materiałów jest jednoznaczna w zakresie oceny wniosku o umorzenie należności. Zebrany materiał dowodowy okazał się wystarczający dla prawidłowego rozstrzygania. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Brak przy tym usprawiedliwionych podstaw do twierdzenia, że w sprawie doszło do złamania art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenia postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej w stopniu nakazującym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wbrew zarzutom Skarżącej nie miało istotnego znaczenia dla rozstrzygania ani ustalenie wartości gruntów Strony, ani sprawdzanie na obecnym etapie postępowania ich obciążenia na rzecz innych podmiotów, uprzywilejowanych w ewentualnej egzekucji. Okoliczności takich w toku postępowania (ani we wniosku, ani w odwołaniu) Strona dotąd bynajmniej nie podnosiła. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji dostatecznie tłumaczy jej motywy, co czyni bezzasadnym zarzut mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Należy wyjaśnić, że podstawę umarzania w całości lub w części albo odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności stanowi art. 209 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.) - dalej: u.f.p., zgodnie z którym należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej mogą być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Ogólną przesłanką stosowania powyższych ulg jest więc szczególnie uzasadniony przypadek. Szczegółowe zasady i tryb umarzania w całości lub w części, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności i wierzytelności, przesłanki zastosowania tych instytucji, a także wskazanie organów do tego uprawnionych, zostały przekazane do uregulowania w drodze rozporządzenia Radzie Ministrów. Na podstawie dyspozycji zawartej w art. 209 ust. 2 u.f.p. wydano rozporządzenie Rady Ministrów z 4 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1687 ze zm.). Rozporządzenie to stanowi w § 3 ust. 1, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwany dalej "Prezesem agencji płatniczej", może z urzędu umarzać w całości lub w części należności, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli wystąpi co najmniej jedna z następujących przesłanek: 1) należności nie odzyskano w wyniku zakończonego postępowania likwidacyjnego lub upadłościowego, albo postępowanie upadłościowe zostało umorzone w związku z brakiem majątku upadłego; 2) dłużnik będący osobą fizyczną zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawiając ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawiając przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 5000 zł; 3) dłużnik będący osobą prawną został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 4) kwota należności nie przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności; 6) postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Ponadto zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia prezes agencji płatniczej umarza z urzędu należności, o których mowa w § 1 pkt 1, o ile należność w odniesieniu do płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu ustalonego zgodnie z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014, str. 18, ze zm., dalej: rozporządzenie delegowane 907/2014). Z przepisu art. 40 w zw. z art. 36 lit. g rozporządzenia delegowanego 907/2014 wynika, że kurs wymiany, który ma być zastosowany, to ostatni kurs wyznaczony przez Europejski Bank Centralny (EBC) przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności. Natomiast w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi prezes agencji płatniczej, na wniosek dłużnika, może odroczyć termin spłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika (§ 7 rozporządzenia). W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna (z wymienionych enumeratywnie w § 3 i 4 rozporządzenia) przesłanek zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. W sposób oczywisty do Skarżącej nie znajdują zastosowania przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia. Nie znajdują zastosowania również przesłanki umorzenia należności określone w ust. 1 pkt 4 - 6 wskazanego przepisu rozporządzenia dotyczące racjonalizacji kosztów na ich egzekucję. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca mimo wykazywania od 2011 r. strat (w 2016 r. starta wyniosła 127.869,85 zł) nadal prowadzi działalność, posiada nieruchomości rolne (na dzień rozprawy jest to ok 50 – 60 ha ), stawy hodowlane, sklep oraz stację paliwową (wg oświadczenia z rozprawy niedziałającą). Odnosząc zatem przedstawione okoliczności do treści § 3 ust. 1 pkt 4 - 6 rozporządzenia wypada wskazać, że: Wysokość kosztów upomnienia, o których mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201) - dalej: u.p.e.a., określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1526) i wynosi 11,60 zł. Kwota należności przekracza więc koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co wyklucza możliwość umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Zgodnie z art. 64 u.p.a. wysokość opłat egzekucyjnych wyrażona jest przeważnie stawką procentową w stosunku do egzekwowanych należności, z zastrzeżeniem minimalnej kwoty, bądź też kwotowo w odniesieniu do każdej czynności podjętej przez organ egzekucyjny. Co do zasady koszty postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do kwoty dochodzonej należności określone zostały w formie procentowej – opłata manipulacyjna w wysokości 1% oraz opłata za czynności egzekucyjne w wysokości od 4 do 8%, w zależności od rodzaju dokonanego zajęcia. Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób stwierdzić, że przewidywane koszty dochodzenia i egzekucji należności będą wyższe od kwoty możliwej do uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym, co mogłoby stanowić przesłankę umorzenia w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Z treści tego przepisu wynika, że odnosi się on wyłącznie do możliwości umorzenia należności jedynie wówczas, gdy przewidywane koszty dochodzenia i egzekucji należności, będą wyższe od kwoty potencjalnie możliwej do uzyskania w toku egzekucji, nie ma tu więc powiązania z koniecznością uzyskania całej dochodzonej należności (wystarczy, że będzie wyższa od przewidywanych kosztów egzekucji). W odniesieniu zatem do tej kwestii należy zauważyć, że Skarżąca spółdzielnia posiada składniki majątku ruchomego i nieruchomego, które mogą stanowić przedmiot egzekucji. Oczywistym jest, że w realiach sprawy, przed wszczęciem egzekucji nie sposób stwierdzić wystąpienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, tj. bezskuteczności postępowania egzekucyjnego. Niewątpliwie w sprawie nie znajdzie również zastosowania § 4 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ ostatni kurs wymiany walut opublikowany przez Europejski Bank Centralny przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności tj. na dzień 31 stycznia 2014 r., wyniósł 4,2488 zł, zatem kwota stanowiąca równowartość 100 euro wynosiła 424,88 zł i nie przekracza ona wysokości należności wobec strony skarżącej. Jak już wyżej wskazano organ agencji płatniczej może umorzyć należności tylko w przypadkach ściśle określonych w § 3 i 4 rozporządzenia, a sytuacja Strony nie odpowiada żadnej z hipotez wynikających z tych przepisów. Reasumując, w ustalonym stanie faktycznym zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Żaden z zarzut skargi nie jest skuteczny na tyle, by doprowadził do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.