V SA/Wa 4077/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 1 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w R. sp. z o.o. z siedzibą w F. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia .... lipca 2021 r. nr .... w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw Przedmiotem skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w R. Sp. z o.o. z siedzibą w F. (dalej: "Spółka", "Skarżąca", "Strona") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: "Prezes PGW WP", "organ odwoławczy") z ... lipca 2021 r. nr ...., uchylająca w całości decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie we W. (dalej: "Dyrektor RZGW", "organ I instancji") z ... kwietnia 2021 r. nr .... orzekającą o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy R. na okres 3 lat i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z 19 kwietnia 2021 r. organ I instancji orzekł o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy R. na okres 3 lat. Organ wskazał, że wnioskodawca nie dokonał prawidłowego określenia taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a także nie uzasadnił wzrostu kosztów za usługi wodne dla obydwu działalności. Organ regulacyjny ocenił również, że taryfa nie wypełnia wymogów określonych w § 7 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wyjaśniono, iż koszty z tytułu amortyzacji wnioskodawca winien zaplanować na dłuższy okres czasu celem uniknięcia nadmiernego obciążania odbiorców usług. Organ podniósł również, iż Spółka nie udowodniła, że zawyżona ilość ścieków nie wynika ze spływu wód opadowych i roztopowych. Na tę okoliczność organ wskazał, iż koszty związane z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie mogą obciążać odbiorców usług dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1. art. 24c ust. 3 w związku z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437, z późn. zm.); - dalej "u.z.z.w." - poprzez dokonanie negatywnej oceny wniosku z dnia 1 lutego 2021 r. dotyczącego zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy R. i uznanie, że projekt taryfy nie zapewnia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen w sytuacji gdy wskazane we wniosku koszty są celowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa; 2. § 7 ust. 6 w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków poprzez narzucenie przedsiębiorstwu wodociągowemu obowiązku zmiany rocznych stawek amortyzacyjnych środków trwałych i długości przyjętego okresu amortyzacji, w sytuacji gdy nie jest to celowe w aspekcie działalności inwestycyjnej przedsiębiorstwa a ponadto ingeruje w sposób niedopuszczalny w kompetencje kierownika jednostki; 3. bezpodstawne przyjęcie, że projekt taryfy zawiera nieuzasadnione koszty związane ze spływem wód opadowych i roztopowych, które nie zostały wyłączone z kosztów oczyszczania ścieków i zostały uwzględnione w taryfie oraz przeniesione na odbiorcę końcowego bez zebrania dowodów potwierdzających tę okoliczność; 4. art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, które nie urzeczywistnia zasady przekonywania; 5. art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak podjęcia przez organ wydający decyzję z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego z jednoczesnym oparciem rozstrzygnięcia na przypuszczeniach i sugestiach (w zakresie wód przypadkowych), które nie zostały poparte zebranym materiałem dowodowym. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zatwierdzenie wniosku z dnia 1 lutego 2021 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prezes PGW WP orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora RZGW we W. ze względu na niewystarczające wyjaśnienie istotnych dla sprawy kwestii. Jako istotnie niedostateczną, Organ odwoławczy uznał zawartość zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie amortyzacji, której koszty w niezbędnych przychodach stanowią znaczy udział. Wskazano na konieczność szczegółowego wyjaśnienia tej pozycji kosztowej. Organ odwoławczy podniósł brak wyczerpującego zbadania kosztu stanowiącego podatek od nieruchomości. Zauważono także, że Dyrektor RZGW w pewnym zakresie analizował koszty odprowadzania wód przypadkowych (nie dysponując jednak wyczerpującym materiałem dowodowym), nie dostrzegając jednocześnie problemu kosztów odprowadzania ścieków generowanego przez ilość odprowadzanych ścieków. Sprzeciw od decyzji Prezesa PGW WP z ... lipca 2021 r., do tutejszego Sądu wniosła Spółka, zaskarżając tę decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że decyzja Dyrektora RZGW (znak sprawy: ...) została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie co poskutkowało wydaniem decyzji uchylającej ww. decyzję i przekazującej sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy przemawiały za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzeniem postępowania; art. 138 § 2 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącej do organu przejawiającego się na braku odniesienia się przez organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu w zakresie narzucenia Skarżącej przez organ pierwszej instancji obowiązku zmiany rocznych stawek amortyzacyjnych środków trwałych i długości przyjętego okresu amortyzacji w sytuacji, gdy ingeruje to w kompetencje kierownika jednostki oraz braku odniesienia się przez organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji do zarzutu dotyczącego przyjęcia, że projekt taryf zawiera nieuzasadnione koszty związane ze spływem wód opadowych i roztopowych; art. 24c ust. 1 w związku z art. 24f ust. 2 u.z.z.w. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję przed upływem terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ww. ustawy, podczas gdy organ pierwszej instancji w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie miał już kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie z uwagi na upływ tego terminu. A zatem wydał decyzję bez podstawy prawnej - w momencie, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); dalej "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie przyspieszenie postępowań administracyjnych i sądowych. Dlatego w postępowaniu inicjowanym sprzeciwem ograniczono krąg uczestników i możliwość skarżenia wyroków sądów I instancji. Sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej decyzji. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2263/20, opubl. LEX nr 3066826) ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. (wyrok NSA z 14 lipca 2020, sygn. akt II OSK 1267/20, opubl. LEX nr 3064756). W rozpoznanej sprawie kontroli podlega decyzja Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie orzekająca o uchyleniu decyzji Dyrektora RZGW z ... kwietnia 2021 r. nr ..... Zdaniem Sądu, sprzeciw jest niezasadny. Nieuprawniony jest zarzut naruszenia art. 24c ust. 1 w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że organ pierwszej instancji wydał decyzję przed upływem terminu 45-dniowego, o którym mowa w art. 24c ust. 1 ww. ustawy, podczas gdy organ pierwszej instancji w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie miał już kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie z uwagi na upływ tego terminu. A zatem wydał decyzję bez podstawy prawnej - w momencie, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 27c ust. 1 u.z.z.w. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W myśl art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy niż określone w § 3 i 3a tego przepisu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Zgodnie z art. 24c ust. 3 w zw. z ust. 1 u.z.z.w., jeżeli wynik oceny, weryfikacji lub analizy, o których mowa w ust. 1, jest negatywny, organ regulacyjny odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek w tej decyzji, w terminie w niej określonym, na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przedłożenia poprawionego projektu taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, lub poprawionego uzasadnienia, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawienia. Z kolei art. 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi, że organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 2: 1) ocenia projekt taryfy, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 1, oraz uzasadnienie, o którym mowa w art. 24b ust. 4 pkt 2, pod względem zgodności z: a) przepisami ustawy, b) przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; 2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Powołane przepisy wskazują więc, że ustawodawca określił inny termin do załatwienia wniosków taryfowych niż przewidują to przepisy k.p.a. Artykuł 24c ust. 1 u.z.z.w. stanowi więc lex specialis względem przepisów k.p.a. określających ogólne terminy do załatwiania spraw. Jest to termin ustawowy, a w związku z tym nie może być on ani przekroczony, ani przedłużony czy skrócony. Termin ustawowy, określany jest też jako termin prekluzyjny, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność danej czynności procesowej. Zgodnie art. 24f ust. 2 u.z.z.w., organ regulacyjny nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 24c ust. 2 lub 3, po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1. Skutkiem przekroczenia 45 – dniowego jest z jednej strony brak możliwości wydania decyzji w przedmiocie wniosku taryfowego, a z drugiej strony wejście w życie taryfy, po upływie 120 dni od dnia doręczenia jej projektu organowi regulacyjnemu wraz z wnioskiem o zatwierdzenie. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, przy obliczaniu czy został zachowany termin do załatwienia sprawy należy jednak uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a., ponieważ wyznaczony przez ustawodawcę czas dla dokonania danej czynności procesowej, to czas efektywny, jakim powinien dysponować organ załatwiający sprawę. Z powyższych względów należy więc przyjąć, z uwzględnieniem wskazanych przez organ II instancji okresów podlegających wyłączeniu, że decyzja z dnia 19 kwietnia 2021 r. została wydana z zachowaniem 45 - dniowego terminu. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. 45 – dniowy terminy do załatwienia wniosku taryfowego rozpoczyna swój bieg od momentu początkowego wskazanego w ustawie, a więc od dnia otrzymania wniosku taryfowego przez organ. Regulacja ta odpowiada podobnej regulacji w k.p.a. W myśl art. 61 § 3 k.p.a. dniem wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień złożenia wniosku. Nie oznacza to jednak, że ostateczny termin załatwienia sprawy musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Wniosek strony powinien odpowiadać określonym prawem wymogom, co z kolei zobowiązuje organ do badania każdego wniosku czy spełnia on wymogi formalne. Jeżeli organ stwierdzi braki formalne wniosku (żądania), to wówczas, w zależności od wagi tych braków, albo podanie pozostawia bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, (art. 64 § 1 k.p.a.), czy też, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, wzywa wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w przypadku usunięcia braków podania w wyznaczonym terminie – datą wszczęcia postępowania jest dzień złożenia wniosku, co jednak nie musi zrównywać się z początkowym terminem załatwienia sprawy. Ten bowiem należy liczyć od dnia złożenia kompletnego wniosku (zob. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1247/08; 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1777/07). W konsekwencji powyższych ustaleń za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że decyzja Dyrektora RZGW została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a przy tym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy okoliczności sprawy przemawiały za uchyleniem decyzji organu I instancji w całości i umorzeniem postępowania. Skarżąca nie wykazała bowiem, że decyzja organu I instancji została wydana po upływie terminu, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 8 § 1 w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącej do organu przejawiającego się na braku odniesienia się przez organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie z uwagi na naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Pozostający w związku z zaistniałymi naruszeniami konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro odnosi się do ustalenia tego czy wszystkie okoliczności przedstawione przez Skarżącą we wniosku taryfowym przedłożonym do zatwierdzenia, w tym dotyczące wskazywanych kosztów, zostały prawidłowo określone. Powyższe ustalenia mają istotne znaczenie dla oceny, analizy i weryfikacji projektu taryfy i uzasadnienia, których to wynik decyduje o możliwości zatwierdzenia taryfy bądź odmowy jej zatwierdzenia. Trafnie też podniósł organ, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia wniosku taryfowego prowadzone przed organem regulacyjnym na podstawie przepisów u.z.z.w. ma na uwadze interes przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale w istotnym stopniu służyć ma również zabezpieczeniu interesu społecznego - interesu odbiorców usług, w tym przed nieuzasadnionym wzrostem cen, co wynika z zasady przewidzianej w art. 1 pkt 1 lit. c u.z.z.w. i znajduje potwierdzenie w art. 24c ust. 1 pkt 2 u.z.z.w. dotyczącym wymaganej analizy i weryfikacji w przedmiocie wniosku taryfowego odwołującego się do wymogu zapewnienia ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Organ regulacyjny winien był zatem ocenić wyczerpująco wszystkie elementy wniosku taryfowego we wskazanym w ustawie zakresie. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.