V SA/Wa 409/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Asesor Sądowy WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] września 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływany dalej jako "Prezes Zakładu"), w wyniku złożenia przez B. C. - Skarżącą w niniejszej sprawie, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako "Zakład") z dnia [...] czerwca 2006 r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Skarżąca wnosząc o umorzenie ww. należności w piśmie z dnia 30 marca 2006r. w szczególności argumentowała, że jest osobą bezrobotną i nie osiąga żadnych dochodów, wychowuje troje małych dzieci, z których jedno jest niepełnosprawne. Prowadzona przez nią wcześniej działalność gospodarcza przynosiła znikome dochody. Obecnie dochody męża z tytułu pracy pokrywają wydatki związane z utrzymaniem dzieci, w tym niepełnosprawnego syna. Rodzina nie posiada żadnych dóbr materialnych, nawet własnego domu czy mieszkania. Skarżąca z synami zamieszkuje w domu swojej siostry, natomiast mąż ze swoimi rodzicami. Sytuacja materialna jej rodziny jest tak trudna, że nie ma możliwości spłaty zadłużenia, nawet w ratach. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. Zakład odmówił umorzenia należności składkowych, powołując się na art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 3 i ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."). W uzasadnieniu decyzji podniósł, że na podstawie przedstawionych przez Skarżącą dokumentów, takich jak: odpisy aktów urodzenia dzieci, decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych oraz świadczenia pielęgnacyjnego, decyzji o wykreśleniu działalności z ewidencji działalności gospodarczej, nie można jednoznacznie stwierdzić opisywanej we wniosku trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Następnie zacytował art. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365). Stwierdził, że przepisy te mają charakter deklaratywny, a zdaniem Zakładu w sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia zadłużenia, albowiem B. C. nie wykazała, że zachodzą okoliczności przewidziane w przepisie wykonawczym, a dostarczone dokumenty nie potwierdzają w wystarczający sposób trudnej sytuacji finansowej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podkreśliła przede wszystkim, że jej sytuacja jest naprawdę bardzo ciężka i nie byłaby w stanie płacić nawet najmniejszych rat. Wymieniła szczegółowo dochody osiągane przez jej rodzinę, z uwzględnieniem zarobków męża, zasiłków rodzinnych i dodatków oraz renty socjalnej przyznanej dziecku niepełnosprawnemu ( łącznie 1.359 zł). Wskazała także, iż stałe, miesięczne wydatki na prąd, gaz, węgiel, telefon, dowóz dzieci do szkoły, leki i pampersy oraz wydatki związane z dojazdem na rehabilitację i zabiegi lecznicze niepełnosprawnego syna wynoszą 1.075zł, co oznacza, że na pozostałe wydatki rodziny, w tym wyżywienie pozostaje 284 zł. Prezes Zakładu w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] czerwca 2006 r. o odmowie umorzenia należności na: ubezpieczenia społeczne - w kwocie 43.157 zł 33gr, ubezpieczenie zdrowotne - w kwocie 11.021 zł 98gr i na Fundusz Pracy - w łącznej kwocie 3.059 zł 76 gr. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, iż w stosunku do Strony nie było do tej pory prowadzone przymusowe dochodzenie zobowiązań przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, w związku z czym nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia zadłużenia określone w art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o ubezpieczeniach społecznych. Badając z kolei sprawę pod kątem spełnienia przesłanek umorzenia należności wynikających z przepisu § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku organ stwierdził, że w sprawie nie udokumentowano poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych, co uzasadniałoby umorzenie należności. Ponadto udokumentowana choroba najbliższego członka rodziny nie eliminuje Skarżącej z czynnego życia zawodowego, w związku z czym nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności ze względu na chorobę. Sytuacja Strony może wreszcie ulec zmianie w przypadku podjęcia przez nią stałego zatrudnienia, ze złożonych dokumentów nie wynika bowiem, żeby istniały jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia. W skardze z dnia 30 października 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek z powodu ciężkiej sytuacji jej rodziny. W uzasadnieniu, przedstawiając ponownie miesięczne dochody i wydatki swojej rodziny, zakwestionowała stanowisko organu, że nie ma przeszkód do pojęcia przez nią pracy. Wskazała, że ze względu na opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym i konieczność dojazdów na rehabilitację nie jest w stanie podjąć pracy. Nie jest również w stanie spłacać najmniejszych nawet rat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku skargi dotyczącego umorzenia przez Sąd należności z tytułu składek należało zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek Skarżącej o umorzenie powyższego zadłużenia nie mógł być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, przedstawia się następująco: Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Z kolei sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujących przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2006r., lecz także i z uzasadnienia decyzji ją poprzedzającej nie wynika, aby w sposób wszechstronny przeanalizowano sytuację życiową i majątkową Skarżącej. W decyzji wydanej w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wymieniono złożone w sprawie przez B. C. liczne dokumenty, oceniono je jako wiarygodne, a następnie sformułowano wnioski w istocie oderwane od okoliczności wykazanych przedstawionymi dokumentami, bądź niemające dostatecznego w nich potwierdzenia. W szczególności, sprzecznie z dokumentacją dotyczącą niepełnosprawności oraz prowadzonego leczenia i rehabilitacji dwuletniego syna Skarżącej stwierdzono iż "choroba najbliższego członka rodziny nie eliminuje Pani z czynnego życia zawodowego.(...) Pani sytuacja materialna może ulec zmianie w przypadku podjęcia stałego zatrudnienia. Ze złożonych przez Panią dokumentów nie wynika bowiem, żeby istniały jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia." Ponadto w ogóle nie ustosunkowano się do pozostałych dokumentów, a także wyliczeń Skarżącej obrazujących trudną sytuację materialną - na granicy utrzymania egzystencji - jej rodziny. Skwitowano to jednym lakonicznym zdaniem, również nie oddającym istoty rzeczy, iż " Jak wynika z treści otrzymanej od Pani korespondencji ciężka sytuacja materialna wynika z braku pracy." Nie oceniono również pierwszej podstawy umorzenia należności, zawartej w art. 28 ust 2 i 3 u.s.u.s.(całkowitej nieściągalności) ograniczając się w tym zakresie tylko do stwierdzenia, że wobec tego, że w stosunku do Skarżącej nie było do tej pory prowadzone przymusowe dochodzenie należności przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, nie zachodzą przesłanki do umorzenia zadłużenia określone w ww. przepisie. W tym miejscu należy przypomnieć, iż całkowita nieściągalność - zgodnie z ustawową definicją - zachodzi w innych jeszcze ( sześciu ) przypadkach, poza stwierdzeniem przez naczelnika urzędu skarbowego bądź komornika braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby którakolwiek z pozostałych przesłanek była przedmiotem analizy organu, tak samo zresztą całkowicie pominięto tę kwestię w decyzji ZUS z [...] czerwca 2006 r. Ostatecznie więc, biorąc pod uwagę, że uzasadnienie decyzji powinno być spójne, wyczerpujące i logiczne, nie można przypisać tych cech uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.