V SA/Wa 409/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Michał Sowiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na czynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na rok 2018 postanawia: odrzucić skargę. [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy W. (dalej jako: "Wójt" lub "organ) na podstawie art. 89d ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm., dalej jako: "u.s.o.") ogłosił w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy W. o podstawowej kwocie dotacji oraz statystyczną liczbę uczniów, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla niepublicznych przedszkoli prowadzonych przez inne niż Gmina W. osoby prawne i fizyczne, obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. Na powyższą czynność Wójta skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.L. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona") zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to art. 78a-c w zw. z art. 89b u.s.o. poprzez błędne ustalenie wysokości dotacji podstawowej poprzez nieuwzględnienie w tym wyliczeniu wszystkich kwot wydatków bieżących ponoszonych w publicznych przedszkolach, względnie poprzez zastosowanie wyłączeń w zakresie dochodów związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych a nieprzewidzianych w art. 78a-c u.s.o. W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie stanowiska Wójta w zakresie ustalenia kwoty dotacji podstawowej na 2018 rok z jednoczesnym ustaleniem tej kwoty w sposób zgodny z art. 78 i nast. u.s.o. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona czynność nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, interpretacją, ani też żadnym z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 - 7 p.p.s.a. Analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. prowadzi natomiast do wniosku, że podlegająca kontroli sądu czynność musi spełniać następujące warunki: a) musi być czynnością z zakresu administracji publicznej; b) musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa; oraz c) nie może być podjęta w ramach postępowań administracyjnych (nie może mieć charakteru czynności procesowej). W tym miejscu wskazać należy, że dana czynność powinna być w sposób oczywisty skierowana do indywidualnie oznaczonego adresata. W przeciwnym wypadku nie można jej uznać za administrowanie, czyli władcze rozstrzyganie w sferze praw i obowiązków jednostki. Zestawiając te wymogi z charakterem zaskarżonej czynności, o której mowa w art. 89d ust. 1 u.s.o. stwierdzić należy, że nie spełnia ona wymogu określonego w pkt b), albowiem nie jest ona skierowana wobec sfery indywidualnych praw i obowiązków określonego odbiorcy. Co prawda wskazuje na wysokość kwoty dotacji przysługującej przedszkolom niepublicznym, jednakże informuje o tym w sposób ogólny, bez odniesienia się do poszczególnych podmiotów (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 319/17, dostępne w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem w żaden sposób stwierdzić, że nastąpiło w jej drodze władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osób prowadzących niepubliczne przedszkola. Zwłaszcza, że w orzecznictwie sądów administracyjnych za czynność podlegającą kontroli tych sądów uznano czynność jednostki samorządu terytorialnego polegającą na samym przyznaniu dotacji (wypłacie jej kwoty). W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie zaskarżyła jednak czynności urzeczywistniającej przysługujące jej uprawnienia wynikające z już istniejącego stosunku administracyjnego, a mianowicie czynności, której przedmiot stanowiłaby konkretna kwota konkretnej dotacji. Zaskarżyła jedynie czynność polegającą na opublikowaniu w Biuletynie Informacji Publicznej podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli niepublicznych w 2018 roku, która nie była skierowana wobec sfery indywidualnych praw i obowiązków skarżącej (była to jedynie ogólna informacja), a zatem nie można twierdzić, że nastąpiło w jej drodze władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach skarżącej, jako osoby prowadzącej niepubliczne przedszkola (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3285/17, dostępne w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadność tego stanowiska potwierdza również nowelizacja ustawy o systemie oświaty (ustawa o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw z dnia 23 czerwca 2016 r. – Dz.U. z 2016 r., poz. 1010), na mocy której dodano m.in. ust. 11 do art. 90 u.s.o. (który wszedł w życie 1 stycznia 2017 r.). Przepis ten wskazywał wprost, że to czynność przyznania dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8 u.s.o., stanowi czynność z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Zatem w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie nie było podstaw by uznać czynność określoną w art. 89d ust. 1 u.s.o. za czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.