V SA/Wa 417/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia ... stycznia 2019 r. nr ... w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. W. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący", "Strona") jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2019 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia [...] listopada 2018 r. wydanej w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem Skarżącego złożonym w dniu 16 czerwca 2016 r. a podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 278) wraz z załącznikami graficznymi. W złożonym wniosku Skarżący zadeklarował łączną powierzchnię działek rolnych 1,89 ha, w tym obszar 0,81 ha położony na działce ewidencyjnej nr ..., obszar 0,75 ha na działce ew. nr ..., obszar 0,05 ha na działce ewidencyjnej nr ..., obszar 0,26 ha położony na działce ... oraz 0,02 ha na działce .... W dniu [...] lutego 2017 r. Kierownik BP ARiMR [...] wydał w sprawie decyzję nr [...] , na mocy której przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową w wysokości 457,43 zł oraz płatność za zazielenienie w wysokości 474,45 zł. Skarżący złożył odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Mazowieckiego OR ARiMR jak organ odwoławczy wydał decyzję, na mocy której uchylił skarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W dniu 13 sierpnia 2018 r. do Mazowieckiego OR ARiMR wpłynęło pismo Strony zatytułowane Skarga i odwołanie. W treści pisma strona wskazuje, że nie został rozpatrzony wniosek za rok 2016, a dotychczasowa decyzja została uchylona i nie wydano w sprawie nowego rozstrzygnięcia. Dyrektor Mazowieckiego OR ARiMR uznał skargę za zasadną i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień 19 listopada 2018 r. W dniu [...] listopada 2018 r. Kierownik BP ARiMR W. ... wydał decyzję nr [...], na mocy której przyznał wnioskodawcy jednolitą płatność obszarową w wysokości 572,94 zł wynikającą z pomniejszenia płatności o 180,20 zł oraz płatność za zazielenienie w wysokości 505,46 zł. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ I instancji w wyniku dokonanej weryfikacji powierzchni PEG przez Biuro Kontroli na Miejscu Wydział ds. weryfikacji powierzchni MKO, wykluczył powierzchnię 0,25 ha działki ewidencyjnej nr ... w oparciu o powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru PEG/MKO odpowiadającego powierzchni użytkowanej rolniczo, która została wyznaczona w oparciu o ortofotomapę z roku 2016. Organ I instancji wskazał, że wykluczono budynek, zadrzewienia i obszary nieużytkowane rolniczo. Płatność JPO przyznano do powierzchni stwierdzonej i pomniejszono o 1,5 krotność stwierdzonej różnicy. Płatność za zazielenienie przyznano do powierzchni zatwierdzonej. Skarżący złożył odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] listopada 2018 r. Wyjaśnił, iż tryb składania wniosków o przyznanie płatności oraz warunki uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 reguluje ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2017 poz. 278). Przytoczył brzmienie art. 7 oraz art. 8 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wskazał, iż w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku stosuje się przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48). Organ odwoławczy zauważył, iż na materiale graficznym działki ewidencyjnej nr ... i ... Wnioskodawca oznaczył cyframi obszary: 1. zarośla w postaci akacji, które zostały zlikwidowane w lutym 2015 r., 2. zarośla w rowie z wierzby szarej - zlikwidowane w lutym 2015 r. zachowane w rowie jako żywopłot o szerokości poniżej 2 m, 3.Brak zarośli w odległości około 10 m, 4.Pas szerokości 15-20 m stanowiący zadrzewienia usunięte w roku 2013 przez przedsiębiorstwo energetyczne - obszar doprowadzony do stanu łąki, 5.Zwały ziemi wokół stawu usunięte w roku 2015 - przywrócono łąkę, 6.Zarośla usunięte jesienią 2015 r. i wiosną 2016 r. Następnie Dyrektor ARiMR stwierdził, iż organ I instancji dokonał weryfikacji powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru dla działek ewidencyjnych nr ..., ... i ... w kampanii roku 2016 ustalając obszar MKO odpowiednio w wysokości 0,56 ha (deklarowano 0,81 ha); 0,75 ha (deklarowano 0,75 ha) i 0,25 ha (deklarowano 0,26 ha). Jak wynika z informacji email z dnia 13.11.2018 do wyznaczenia powierzchni MKO wykorzystano zdjęcie Google Earth datowane na dzień 16 września 2016 r. Analizując prawidłowość wyznaczenia powierzchni MKO dla działki ewidencyjnej nr ... (różnica między powierzchnią zadeklarowaną 0,81 ha i wyznaczoną/stwierdzoną 0,56 ha wyniosła 0,25 ha), Dyrektor ARiMR wskazał, że do powierzchni uznanej za użytkowaną rolniczo zaliczone zostały obszary wskazane przez wnioskodawcę na załączniku graficznym jako: 1 - zarośla usunięte w roku 2015,4 - usunięte zadrzewienia w pasie o szerokości 15-20 m, 6 - zarośla usunięte w 2015 i wiosną 2016 roku. Uwzględniona została również powierzchnia oznaczona cyfrą 3 - pas 10 m pozbawiony zarośli. Jedynym obszarem zakwestionowanym przez organy ARiMR i nie zaliczonym do obszaru użytkowanego rolniczo i obszaru MKO na działce ewidencyjnej nr ... jest oznaczony numerem 2 - obszar porośnięty zaroślami - żywopłotem. W ocenie organów ARiMR żywopłot porastający rów ma szerokość 3,01 m - według pomiaru na ortofotomapie w systemie IACS. Zgodnie zaś z § 3 rozporządzenia MRiRW z 6 marca 2015 r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości (Dz.U.2015 poz.336) powierzchnię zajmowaną przez elementy krajobrazu (min. rowy i żywopłoty) zalicza się do całkowitej powierzchni działki rolnej, jeżeli ich całkowita szerokość nie przekracza 2 m. Zdaniem organu odwoławczego, występowanie żywopłotu - zarośli w tym miejscu o szerokości widocznej na ortofotomapie potwierdza zaś zdjęcie Google Earth datowane na dzień 16 września 2016 r. - tj. z okresu po 31 lipca 2016 r., do którego należało przeprowadzić koszenie i niezbędne prace pielęgnacyjne. Zdjęcie Google Earth zaprezentowane przez skarżącego w odwołaniu z dnia 31 marca 2017 r. datowane jest na dzień 24 marca 2016 r. - w miejscu oznaczonym cyfrą 2 brak jest widocznych zarośli i żywopłotu w miejscu gdzie przebiega rów. Porównując tą fotografię ze zdjęciem Google Earth z 16 września 2016 r. należy - w opinii organu II instancji - zatem wywnioskować, że w okresie roku 2016 w podmokłym rowie nastąpił wzrost roślinności, która ostatecznie utworzyła żywopłot. Istnienie żywopłotu potwierdza sam wnioskodawca, kwestią sporną jest jego szerokość, która według uzyskanego przez ARiMR pomiaru wynosi 3 metry, tj. ponad 2 metry. Wykluczenie zatem powierzchni rowu/żywopłotu w miejscu oznaczonym na załączniku graficznym cyfrą 2 było, w ocenie organu odwoławczego, uzasadnione. Organ II instancji podkreślił również, że do obszaru MKO zaliczono pas 15-20 metrów działki ... biegnący wzdłuż granicy z działką ewidencyjną nr ... w kierunku wschodnim tj. w miejscu, które nie zostało oznaczone jako działka rolna A/A1. Powierzchnia zadeklarowana przez wnioskodawcę na obszarze wskazanym na załączniku graficznym na działce ewidencyjnej nr ... z pewnością nie może stanowić powierzchni 0,81 ha. Obszar zmierzony - zidentyfikowany przez organy ARiMR w obrębie działki ewidencyjnej nr ... wynosi bowiem 0,56ha, zaś w obrębie działki ... nie znajdują się powierzchnie widoczne jako użytkowane rolniczo, które mogłyby zostać dodatkowo uwzględnione, tak aby można było uznać cała powierzchnię zadeklarowaną przez rolnika w tym miejscu. Odnośnie wyznaczonego obszaru MKO dla działki ewidencyjnej nr ... to podczas wyznaczania tego obszaru uwzględniono fakt usunięcia zwałów ziemi w roku 2015 i przywrócenia łąki w tym miejscu - (powierzchnie te zostały zaliczone do obszaru MKO. Wykluczono w tym przypadku powierzchnie stawu, według wskazania rolnika na załączniku graficznym. Obszar kwalifikujący się do płatności zmierzony przez ARiMR w systemie 1ACS wyniósł - 0,25 ha, wobec 0,26 ha zadeklarowanej przez Wnioskodawcę powierzchni. Łączna powierzchnia wykluczona z wniosku - jako przekraczająca maksymalny kwalifikowalny obszar i nie stanowiąca powierzchni użytkowanej rolniczo wyniosła - 0,25+0,01= 0,26 ha. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący, który wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję Dyrektora ARiMR. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika BP ARiRM, albo o zadecydowanie wyrokiem i przyznanie jemu dopłaty za cały wnioskowany obszar 1,89 ha. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję Dyrektor ARiMR popełnił błędy polegające na: - ponownym rozpatrzeniu sprawy, zamiast ustalenia, czy druga decyzja Kierownika BP, od której odwołanie rozpatrywał, została wydana zgodnie z prawem, w szczególności zgodnie z art. 80 i 107 § 3 k.p.a; - błędnym zastosowaniu dwóch różnych form odwołania w postępowaniu - pierwsza decyzja Kierownika BP, która została uchylona, cierpi na dokładnie te same wady, na które cierpi druga decyzja Kierownika BP, która została utrzymana w mocy; - naruszeniu art. 80 i 107 k.p.a., gdyż organ oparł się na wątpliwych dowodach (zdjęcia Google Earth) lub nie wykonał podstawowej czynności mającej ustalić fakty (np. wizyta lokalna mierząca żywopłot), ani nie wykazał skąd wzięła się łącznie wykluczona powierzchnia 0,25 ha; - interpretację prawną, nakazującą nagle rolnikowi, funkcjonującemu w ramach stworzonego przez ARiMR systemu ubiegania się o dopłaty, przestawiania jakiś nowych dowodów o których wcześniej przez wiele lat nigdy nie było mowy. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji skargę należało uwzględnić, bowiem w ocenie Sądu, rozstrzygnięcia organu drugiej instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2019 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...] z dnia [...] listopada 2018 r. wydanej w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Na wstępie Sąd zauważa, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy. W szczególności zaś decyzje odmowne lub nakładające sankcje względem wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione zarówno co do faktów, jak i co do prawa, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować winno, wyrażoną w art 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Sąd stwierdza, iż zasadnie Skarżący w skardze wskazuje, że Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Sąd stwierdza, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor ARiMR wskazał: - "W niniejszej sprawie ponownej weryfikacji wymagają ustalenia w zakresie działek rolnych zgłaszanych do płatności. Dokonując oceny stanu faktycznego ustalonego przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, organ odwoławczy stwierdził, iż powierzchnia uprawniona do płatności na spornych działkach nie została wyznaczona z należytą starannością. Analiza ortoobrazów spornych działek nie przesądza o zasadności wykluczenia powierzchni. Organ I instancji powinien przeprowadzić dogłębną analizę ortofotomapy. Uwzględniając iż sprawa dotyczy kampanii na rok 2016, wydaje się całkowicie uzasadnionym przeprowadzenie weryfikacji terenowej powierzchni PEG na działkach zgłaszanych przez rolnika, szczególnie w kontekście twierdzeń Strony oraz fotografii spornego obszaru zawartych w piśmie odwoławczym (podkreślenie Sądu)."; - "Biorąc pod uwagę, zarzuty odwołania oraz niezadowolenie Strony z wydanego rozstrzygnięcia, organ I instancji powinien podjąć czynności, aby ustalić stan faktyczny aktualny dla roku składania wniosku, tj. dla kampanii 2016 roku."; - "Ortofotomapa działki ewidencyjnej znajdująca się w systemie informacji geograficznej stanowi dowód, na podstawie którego należy, dokonać weryfikacji powierzchni uprawnionej do przyznania płatności w ramach danej działki ewidencyjnej. Jednakże, przy wydaniu decyzji w zakresie przyznawania płatności, organy administracji nie mogą przyjmować wyznaczonej na podstawie ortofotomapy powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, bezkrytycznie. Organ I instancji na podstawie art. 3 ust. 2 w/w ustawy, był zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powinien dokonać weryfikacji prawidłowości ustalenia niniejszej powierzchni, a nie mechanicznie uwzględniać ją w toku postępowania administracyjnego. Organ takiej weryfikacji nie przeprowadził.". Istotne w sprawie również jest, iż w dniu [...] października 2018 r. organ II instancji wydał postanowienie uznające zażalenie Skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 19 listopada 2018 r. Należy podkreślić, że w sposób bardzo wyraźny organ nadzoru wskazał, iż skoro decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego została uchylona, to organ I instancji winien wydać w sprawie nowe rozstrzygnięcie, w terminie nie późniejszym niż miesiąc lub dwa miesiące w sytuacji gdy sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter. Organ odwoławczy stwierdził w ww. postanowieniu z dnia [...] października 2018 r., iż "Z zebranego materiału dowodowego nie wynika jednak, aby Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] powiadomił Stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie i powiadomił o przyczynach zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności na rok 2016. Z akt sprawy nie wynika także aby organ I instancji prowadził czynności wyjaśniające w tej konkretnie sprawie.". W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wypowiedział się co do tego, czy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wykonał wytyczne zawarte w cytowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylającej decyzję Kierownika BP w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nie sposób nie zauważyć, iż organ II instancji rozpatrując ponownie odwołanie Skarżącego od decyzji organu I instancji, nie tylko nie zbadał czy wykonano jego własne wytyczne co do sposobu procedowania z wnioskiem Skarżącego o płatność, ale również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołał się do dowodów, które powinny być mu znane również na dzień wydawania pierwszej decyzji po odwołaniu Strony w dniu [...] kwietnia 2017 r. I tak organ odwoławczy przywołał w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. zdjęcie Google Earth datowane na dzień 16 września 2016 r., jak również zdjęcie Google Earth zaprezentowane przez Skarżącego w pierwszym odwołaniu z dnia 31 marca 2017 r. Budzi zdziwienie dlaczego dopiero w ponownym postępowaniu odwoławczym w 2019 r. Dyrektor ARiMR uznał za zasadne sięgnięcie do tych dowodów i ich szczegółową analizę porównawczą, skoro były one znane i istniały w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2017 r. Podobne uwagi dotyczą oparcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku Skarżącego o płatności bezpośrednie na ortofotomapie z dnia 18 maja 2017 r. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., iż ortofotomapa działki ewidencyjnej znajdująca się w systemie informacji geograficznej stanowi dowód, na podstawie którego należy, dokonać weryfikacji powierzchni uprawnionej do przyznania płatności w ramach danej działki ewidencyjnej. Jednakże, przy wydaniu decyzji w zakresie przyznawania płatności, organy administracji nie mogą przyjmować wyznaczonej na podstawie ortofotomapy powierzchni ewidencyjno-gospodarczej, bezkrytycznie. A właściwym sposobem - jak to słusznie wskazał Dyrektor ARiMR w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. – "było przeprowadzenie weryfikacji terenowej powierzchni PEG na działkach zgłaszanych przez rolnika, szczególnie w kontekście twierdzeń Strony oraz fotografii spornego obszaru zawartych w piśmie odwoławczym". W odpowiedzi na skargę stwierdza się, iż "w ocenie organu odwoławczego przeprowadzenie wizytacji w terenie, w momencie kiedy od roku 2016 upłynęło 2 lata, nie byłoby miarodajne. Podnieść zaś należy, że strona w prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji oraz w treści składanych odwołań nie wnosiła o przeprowadzenie takiej wizytacji". Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organu II instancji jest po pierwsze sprzeczne z wytycznymi tegoż organu zawartymi w przywołanej wielokrotnie decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., a po drugie po cóż Skarżący miałby żądać przeprowadzenia wizytacji w terenie, skoro zlecił to już organ nadzoru nad Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w [...]. Strona miał prawo oczekiwać wykonania zaleceń organu odwoławczego. W realiach niniejszej sprawy można z dużą dozą prawdopodobieństwa uznać, iż wniosek Skarżącego o wizytację byłby zignorowany przez organ I instancji, tak jak zalecenia organu II instancji. Sąd przypomina, iż w postępowaniu w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przepisy postępowania administracyjnego stosuje się w takim zakresie, w jakim postępowanie to nie zostało uregulowane w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.). Zgodnie treścią art. 3 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 3 ust. 2 ustawy). Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Należy podkreślić, iż prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez prymat podstawowych zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego Państwa (vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54). W opinii Sądu, nie można uznać, iż organ II stał na straży praworządności w sprawie z wniosku Skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016, skoro zaakceptował fakt, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności organ nie wykonał wytycznych organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia ...kwietnia 2017 r. W rozpatrywanej trudno również uznać, iż organ odwoławczy zapewnił Stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji, umożliwił wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, skoro wskazane powyżej mapa Google Earth i ortofotomapa z dnia 18 maja 2017 r. nie były okazane Skarżącemu pomimo dwóch postępowań odwoławczych w sprawie, a już po pierwszym w 2017 r., powinien był zostać o tych dowodach poinformowany tak aby mógł się do nich ustosunkować przed organem II instancji, a nie dopiero w skardze do sądu. Sąd przypomina również stanowisko organu odwoławczego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., gdzie wskazano: "Organ odwoławczy wykazując wady postępowania organu I instancji uznał, że nie zaistniała w sprawie sytuacja umożliwiająca sanowanie braków pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, gdyż powyższe wiąże się z koniecznością ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności. Może to nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji; przeciwne rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 634/09). Tym samym błędne jest stanowisko organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji, iż skoro dowody (mapa Google Earth i ortofotomapa z dnia 18 maja 2017 r.) te były znane organowi I instancji, lecz ten w uzasadnieniu decyzji nie wspomniał o nich uznając wyznaczony w systemie informatycznym maksymalny kwalifikowalny obszar i wskazując ogólnie jakie powierzchnie podlegały wykluczeniu (budynek, zadrzewienia, obszary nieużytkowane rolniczo), to organ odwoławczy mógł w zaskarżonej decyzji dokonać sanowania uzasadnienia decyzji organu I instancji. Rację ma Skarżący podnosząc w skardze, iż "organ odwoławczy nie działał w sprawie jak organ II instancji, ale niczym organ I instancji od nowa rozpatrujący sprawę, analizujący dowody i budujący teorię uzasadniającą zaskarżoną decyzję organu I instancji". Nie mogą też obciążać Skarżącego zaniedbania organu I instancji dotyczące wydania decyzji w przedmiocie wniosku o płatność, po uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. Nie dość, że organ I instancji bez żadnych działań w przedmiocie wniosku, w okresie od kwietnia 2017 r. do listopada 2018 r. prowadził postępowanie administracyjne, to w istocie oparł się ponownie na analizie ortoobrazów spornych działek (w tym ponownie na ortofotomapie z 2016 r.). W tym miejscu należy przypomnieć, iż Dyrektor ARiMR wydając wytyczne wyraźnie stwierdził, iż "analiza ortoobrazów spornych działek nie przesądza o zasadności wykluczenia powierzchni". Weryfikacji ustaleń, co do powierzchni działek rolnych służy także kontrola na miejscu. Jej celem jest ustalenie w sposób jednoznaczny, jaka jest rzeczywista powierzchnia działki rolnej uprawnionej do płatności (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 824/14, LEX nr 1775180). W związku z tym wskazać należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono w sposób jasny i przekonujący podnoszonych przez Skarżącego powyższych wątpliwości odnośnie szerokości żywopłotu. Skarżący konsekwentnie wskazuje, iż żywopłot ma mniej niż 2 m szerokości, ponieważ sam go mierzył. Podnosi również, że "nie sposób jest udowodnić w materiale pisemnym ile ma szerokości. Zgodnie z Pierwszą Decyzją Odwoławczą, organ administracji nie powinien po prostu odrzucić moich twierdzeń w oparciu o jakieś niedostępne mi zdjęcie. Szerokość żywopłotu jestem w stanie udowodnić na miejscu, bo go mierzyłem". Skoro nie było celowe przeprowadzenie wizytacji w momencie kiedy od roku 2016 upłynęło 2 lata, to zaniedbanie organu I instancji nie może negatywnie wpływać na sytuację prawną obywatela. Jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną jest niewielka, to organ odwoławczy wszelkie wątpliwości powinien interpretować na korzyść rolnika, czego nie zrobił. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że określona art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji nakazuje szczególnie starannie uzasadniać te decyzje, w których obywatelowi odmawia się zadośćuczynienia jego żądaniom, bowiem "obywatel ma być przekonany a nie pokonany" ma zastosowanie także w sprawach płatności na rzecz rolników. Jej przestrzeganie jest szczególnie istotne w sytuacjach, kiedy organ uznaje, że obszar zgłoszony do pomocy jest niezgodny z rzeczywistą powierzchnią uprawnioną do płatności (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2015 r., II GSK 824/14, LEX nr 1775180). Bezsporne jest, że na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikających z k.p.a., w szczególności zasady w zakresie rozkładu ciężaru dowodów co do zaistnienia określonych faktów. W ww. ustawy postanowiono, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Należy jednak podkreślić, że w tych samych przepisach ustawodawca zdecydował, iż organ ma stać na straży praworządności, wyczerpująco rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz, na żądanie stron, udzielać im niezbędnych informacji i zapewnić czynny udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Sąd podkreśla, iż decyzja kasacyjna z dnia [...] kwietnia 2017 r. jest ostateczna i w sytuacji kiedy nie została wzruszona w ramach nadzwyczajnych trybów, to Dyrektor ARiMR przy ponownym orzekaniu w niniejszej sprawie - zgodnie z przepisem art. 110 k.p.a. - jest nią związany co do treści (a zatem i oceny prawnej w niej wyrażonej) i formy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt I FSK 1230/12). Należy uznać, że w sytuacji, gdy organ I instancji nie wykona wskazanych w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej zaleceń wyjaśnienia określonych okoliczności sprawy, organ odwoławczy ma podstawę do wydania kolejnej decyzji kasacyjnej. Jeżeli takiej decyzji nie wyda, to powinien w pierwszej kolejności w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazać, dlaczego nie zaistniały przesłanki do wydania kolejnej decyzji kasacyjnej. W sytuacji kiedy zaś organ odwoławczy decyduje się na zmianę dotychczas prezentowanego, wydaje się korzystnego dla Skarżącego stanowiska, to w celu realizacji art. 6 i 8 k.p.a. w związku z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., obowiązany jest szczegółowo wyjaśnić Skarżącemu, dlaczego możliwa jest zmiana stanowiska organu odwoławczego w sprawie. Ponadto, rozpoznając ponownie sprawę organ administracji zapozna Skarżącego z dowodami w sprawie tj. emailem z dnia 13 listopada 2018 r., zdjęciem Google Earth datowanym na dzień 16 września 2016 r., ortofotomapą z dnia 18 maja 2017 r. Nie do zaakceptowania jest taka, jak w niniejszej sprawie sytuacja, kiedy Kierownik BP ARiMR [...] bez żadnych konsekwencji nie wykonuje wytycznych wynikających z decyzji kasacyjnej. Natomiast Dyrektor ARiMR ponownie rozpoznając odwołanie sanuje niejako rozstrzygnięcie organu I instancji, powołując się na dowody, na które ani nie wskazywał w decyzji kasacyjnej, ani też nie przedstawiono Skarżącemu celem wypowiedzenia się co do ich treści, zarówno przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym. Skarżący przez ponad półtora roku oczekiwał na wykonanie wytycznych z decyzji kasacyjnej. Gdyby nie jego skarga na bezczynność, prawdopodobnie czekał by znacznie dłużej na orzeczenie Kierownika BP ARiMR [...]. W tej sytuacji organ administracji musi Skarżącemu udzielać niezbędnych informacji i zapewnić czynny udziału w postępowaniu, albowiem jakiekolwiek inne działanie organu ARiMR narusza zasadę praworządności w działaniach Agencji. Z wyżej powołanych względów, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.