V SA/Wa 4187/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P.L. i M.M. na postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego w W. na rzecz P.L. i M.M. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi złożonej przez P.L. i M.M. jest postanowienie Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: "organ", "GIS") z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...], odmawiające zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. P.L. i M.M. (dalej: "Strony", "Skarżący") złożyli wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekającej o odpowiedzialności za zaległość podatkową wynikającą z decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PPWIS") z dnia [...] marca 2014 r. wymierzającej P. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 50 000 zł w związku z niewycofaniem z obrotu środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia lub życia człowieka, tj. niewycofanie z obrotu "szynki wieprzowej bez kości" z terminem przydatności do spożycia [...] października 2013 r. w łącznej ilości 1 432,5 kg. Zdaniem Stron decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. jest przedwczesna, jako że wszczęte zostało postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] marca 2014 r. wymierzającej P. sp. z o.o. karę pieniężną. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. P. sp. z o.o. wniosła odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] marca 2014 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym samym dniu Strony wniosły odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekającej o odpowiedzialności za zaległość podatkową wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Główny Inspektor Sanitarny odmówił P. sp. z o.o. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji PPWIS z dnia [...] marca 2014 r. wymierzającej karę pieniężną w wysokości 50 000 zł. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. o numerze wskazanym wyżej, na podstawie art. 201 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), dalej "O. p.", GIS odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. o numerze wskazanym wyżej, na podstawie art. 209 w związku z art. 233 § 1 pkt 1 i art. 201 § 2 O. p. organ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 201 § 1 pkt 5 O. p. organ podatkowy zawiesza postępowanie w sprawie dotyczącej odpowiedzialności osoby trzeciej do dnia, w którym decyzja określająca wysokość zobowiązania (w tym przypadku nakładająca karę pieniężną) stanie się ostateczna. Natomiast decyzja PPWIS z dnia [...] marca 2014 r. wymierzająca karę pieniężną P. sp. z o.o. stała się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania, a fakt że po upływie tego terminu Strona wniosła o jego przywrócenie, który to wniosek został oddalony nie zmienia charakteru przedmiotowej decyzji jako decyzji ostatecznej, co powoduje iż brak podstaw do zastosowania art. 201 § 1 pkt 5 O. p. Organ stwierdził również, iż nie znajdują uzasadnienia zarzuty Strony dotyczące nieprawidłowości doręczenia decyzji. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie GIS, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych podnosząc, że decyzja wymierzająca Spółce karę pieniężną nie stała się ostateczna. Przesądza o tym brak potwierdzenia prawidłowego doręczenia decyzji Spółce, co zdaniem Skarżących uzasadnia fakultatywne zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowań zmierzających do wzruszenia decyzji o wymierzeniu Spółce kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. z 2014 r. poz. 1647 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: "p. p. s. a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p. p. s. a.). Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, które nie zostały zarzucone w skardze, ale mają wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Badając zaskarżone postanowienie Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały podniesione w skardze. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 O.p., zgodnie z którym pracownik urzędu skarbowego, urzędu gminy (miasta), starostwa, urzędu marszałkowskiego, izby skarbowej, funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego, izby celnej, urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz członek samorządowego kolegium odwoławczego, podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Naruszenie to otwiera drogę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 O. p, który to przepis przewiduje wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jeżeli ta została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu stosownie do art. 130-132. Wyłączenie pracownika od ponownego rozpoznania sprawy, o którym wyżej mowa ma również zastosowanie do postanowień. Zgodnie bowiem z art. 219 O. p. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 208, 210 § 2a i § 3-5 oraz art. 211-215, a do postanowień, na które przysługuje zażalenie, oraz postanowień, o których mowa w art. 228 § 1, stosuje się również art. 240-249 oraz art. 252, z tym że zamiast decyzji, o których mowa w art. 243 § 3, art. 245 § 1 i art. 248 § 3, wydaje się postanowienie. Z powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a. wynika natomiast, że stwierdzenie takiego uchybienia na etapie sądowej kontroli decyzji musi skutkować jej uchyleniem. W rozpoznawanej sprawie postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. wydane na podstawie art. 201 § 2 O. p., odmawiające zawieszenia postępowania na wniosek Skarżących o zawieszenie postępowania odwoławczego od decyzji PPWIS z dnia [...] kwietnia 2015 r. orzekającej o odpowiedzialności Skarżących za zaległość podatkową wynikającą z decyzji PPWIS z dnia [...] marca 2014 r. wymierzającej P. sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 50 000 zł oraz zaskarżone postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne zostały podpisane przez M.P. – p.o. Głównego Inspektora Sanitarnego. W wydaniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. odmawiającego zawieszenia postępowania, od którego złożono zażalenie, jak również w wydaniu postanowienia z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymującego zaskarżone postanowienie w mocy brały udział te same osoby, pracownicy organu, tj.: M.J. – Zastępca Dyrektora Departamentu Bezpieczeństwa Żywności i Żywienia, B.O. – Naczelnik Wydziału ds. Współpracy z Jednostkami Organizacyjnymi PIS oraz GIW i R.B. Na obu rozstrzygnięciach figurują podpisy tych samych, wyżej wymienionych osób. Takie działanie organu, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, narusza gwarancję bezstronności działania organu i stanowi naruszenie art. 130 § 1 pkt 6 O. p., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, dla zapewnienia standardu bezstronności procesowej, należy badać czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika w oparciu o art. 130 § 1 pkt 6 O. p., który to przepis odnosi się do podejmowania wszelkich czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że pracownik, który brał udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia, nie może następnie uczestniczyć w załatwieniu sprawy w kolejnej fazie postępowania, w której na skutek wniesionego zażalenia oceniana jest prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia i wydanie nowego postanowienia. Celem takiej regulacji jest wyeliminowanie sytuacji, w której uprzednie i ugruntowane poglądy wyrażone w sprawie oraz doświadczenie pracownika byłyby przenoszone na nowe rozstrzygnięcie, stan faktyczny i jego ocenę (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2009 r. I OSK 1507/08). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 podkreślił, że "w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej". Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. I GPS 2/12 (str. 8,9): "Określenie "wyłączenie od udziału w postępowaniu" jest określeniem, (...), szerszym niż określenie "brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". Do takiego poglądu uprawnia językowe znaczenia określeń "wydać" i "załatwić (załatwiać)" (zob. prof. B. Dunaj, Domowy Popularny słownik Języka Polskiego, Warszawa 2003, s. 678 i 716, Słownik Języka Polskiego, pod red. M. Szymczaka, t. III, Warszawa 1992, s. 792 i 923). Jednakże ustawodawca nie używa tu określenia "wydał zaskarżoną decyzję", lecz określenia szerszego nawiązującego do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. Nie można też tracić z pola widzenia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w kwestii rozumienia pojęcia "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji". W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. P 57/07 (OTK ZU-A 2008 nr 10 poz. 178) Trybunał stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do formy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym – w odróżnieniu od postępowania sądowego – poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie". Nie negując tego poglądu należy zauważyć, że w pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 ord. pod.". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przytoczone wyżej stanowiska orzecznicze. Zatem udział w postępowaniu w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie tego samego pracownika organu, który brał udział w postępowaniu w sprawie wydania postanowienia objętego zażaleniem, powoduje konieczność zastosowania w sprawie art. 240 § 1 pkt 3 O. p. Wobec powyższego ze względu na stwierdzenie naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku. W konsekwencji charakteru stwierdzonej wadliwości, wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o zarzutach merytorycznych skargi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 134 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.