V SA/Wa 419/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Krajewska, Sędzia WSA Joanna Zabłocka, Asesor WSA Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi D. Y. w imieniu którego działa przedstawiciel ustawowy N. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony; - oddala skargę - Wnioskiem z [...] maja 2007 r. N. K. – (obywatelka A., przebywająca w Polsce na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony), matka małoletniego D. Y. (obywatela A., urodzonego w [...] r.) – wystąpiła do Wojewody [...] o udzielenie małoletniemu synowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na jego pobyt z matką. Wojewody [...] decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 1 i 9 oraz art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanego dalej: "k.p.a.") odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, iż jego pobyt jest nielegalny, a także, że nie posiada on stałego i regularnego źródła utrzymania wystarczającego do pokrycia kosztów pobytu. Matka małoletniego [...] lipca 2007 r. złożyła odwołanie – uzupełnione [...] września 2007 r. o jej podpis – od powyższej decyzji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców podnosząc, że nigdy nie korzystała ze środków pomocy społecznej, ponieważ jej dochody są wystarczające do pokrycia kosztów zamieszkania w Polsce, a także dołączyła do odwołania propozycję jej pracodawcy dotyczącą zmiany wysokości wynagrodzenia za pracę. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z [...] października 2007 r. nr [...]wydaną na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 1 i 9 w związku z art. 53 ust. 5 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, w związku z art. 20 ust. 1 i art. 21 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 818) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu stwierdził, że małoletni D. Y. spełnia przesłankę z art. 53 ust. 5 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym – zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony można udzielić cudzoziemcowi, który wykaże, że zachodzą inne, niż określone w pkt 1, 1a i ust. 1 okoliczności uzasadniające jego zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, w szczególności ze względu na więzi o charakterze rodzinnym łączące go z zamieszkującym na tym terytorium obywatelem polskim lub obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa Europejskiego Obszaru Gospodarczego, nienależącego do Unii Europejskiej lub państwa niebędącego stroną umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, który może korzystać ze swobody przepływu osób na podstawie umów zawartych przez to państwo ze Wspólnotą Europejską i jej państwami członkowskimi. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyjaśnił jednakże, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że od dnia upływu terminu ważności posiadanego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony czyli od [...] kwietnia 2005 r. małoletni cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. Podkreślił, iż z konstrukcji art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym – cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie – wynika, że wydane na tej podstawie rozstrzygnięcie nie jest oparte na uznaniu organu administracji publicznej, organ jest bowiem zobowiązany do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony w przypadku zaistnienia określonej w nim okoliczności. Zauważył równocześnie, że jego decyzja jest jedynie odmową udzielenia określonego typu zezwolenia z uwagi na spełnienie obligatoryjnej przesłanki skutkującej odmową zezwolenia zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Podkreślił, że obowiązkiem opiekuna ustawowego jest dopełnienie wszelkich formalności niezbędnych do zalegalizowania pobytu małoletniego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. N. K. może wyjechać z synem do kraju pochodzenia, gdzie może złożyć wniosek do konsula o wydanie wizy pobytowej i na jej podstawie powrócić do Polski lub w sytuacji, gdy zachodzą okoliczności uniemożliwiające wyjazd małoletniego, bądź koniecznością pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, może wystąpić z wnioskiem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców o wydanie wizy pobytowej w trybie art. 33 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Organ odwoławczy podkreślił, iż zważywszy, że art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, stanowi obligatoryjną przesłankę do odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, nie było zasadne badanie, czy w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 53 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach, gdyż nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie oraz prowadziłoby do bezzasadnego przedłużenia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 listopada 2007 r., pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie w całości decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] października 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2007 r. zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez wadliwą, wybiórczą interpretację stosowanych przepisów art. 57 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy o cudzoziemcach; 2. przepisów i zasad ogólnych postępowania, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), działać wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.), w sposób budzący zaufanie do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach skargi podniesiono, że skarżący przebywa w Polsce od 1995 r. (od [...] roku życia) i od 1996 r. nie opuścił Polski, tu uczęszcza do szkoły, włada jedynie językiem polskim i twierdzi, że jest Polakiem. Zarzucono, iż Wojewoda [...] w swej decyzji odmówił skarżącemu udzielenia wnioskowanego zezwolenia z powodu nie posiadania wystarczających środków finansowych niezbędnych do pokrycia kosztów pobytu na terytorium RP. Tymczasem matce małoletniego, na której wyłącznym utrzymaniu jest skarżący, Wojewoda udzielił zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony przy takich samych środkach finansowych. W skardze podkreślono, że przesłankami udzielenia skarżącemu wnioskowanego zezwolenia są: posiadanie przez matkę skarżącego zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony do [...] kwietnia 2009 r., skarżący ze względu na wiek ([...] lat), jak i na naukę pozostaje na utrzymaniu matki pod jej wyłączną opieką, jest sierotą (półsierotą – przyp. wł.) i nie posiada jakichkolwiek krewnych w A.; jako członek rodziny cudzoziemca, o którym mowa w art. 54, przybywa na terytorium RP lub przebywa na tym terytorium w celu połączenia z rodziną. Ponadto zarzucono, iż przy wydawaniu decyzji organ nie wziął pod uwagę postanowień art. 8 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podpisanej w dniu 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284), a przepis ten może mieć znacznie, gdy odmawia się cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, pomimo związków rodzinnych z cudzoziemcami lub obywatelami polskimi zamieszkującymi w Polsce. W skardze stwierdzono, że nie można podzielić stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że jakoby sam fakt nielegalnego pobytu na terytorium RP wypełniał przesłanki określone w art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach i obligował organ do odmowy zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Przepis ten stanowi, że cudzoziemcowi odmawia się udzielenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli "wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes RP". Wyrażone w zaskarżonej decyzji tezy o konieczności ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz interesu RP, jak również spełnieniu przesłanek z art. 57 ust. 1 pkt 9, sformułowane zostały w sposób arbitralny, w oderwaniu od zgromadzonego materiału dowodowego. W sprawie niniejszej organ odwoławczy nie wskazał, jakie elementy bezpieczeństwa i porządku publicznego, ani jakie interesy RP byłyby zagrożone w sytuacji, gdyby nieletni D. Y. nadal przebywał na terytorium Polski. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, że skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach – cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, jeżeli przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że małoletni skarżący w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, przebywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie, ponieważ [...] kwietnia 2005 r. upłynął termin ważności karty pobytu skarżącego związanej z uzyskanym zezwoleniem na zamieszkanie na czas oznaczony i od tego czasu nie posiada innego dokumentu legalizującego jego pobyt na terytorium Polski. Wypełnił zatem niewątpliwie dyspozycję cytowanego przepisu. Odmowa udzielenia zezwolenia z przyczyn wymienionych w art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ma charakter obligatoryjny, a nie – jak stwierdzono w skardze – uznaniowy. Oznacza to, że organy orzekające w przedmiotowej sprawie musiały przy wydawaniu decyzji uwzględnić fakt nielegalnego przebywania cudzoziemca na terytorium Polski. Ustawa przewiduje co prawda, że nielegalny pobyt nie może – w określonych w ustawie sytuacjach – stanowić wyłącznej podstawy odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Mianowicie podstawa ta nie wystarcza do wydania decyzji odmownej cudzoziemcowi, który jest małżonkiem obywatela polskiego lub osoby posiadającej zezwolenie na osiedlenie się lub zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego WE – art. 57 ust 3 ustawy o cudzoziemcach, a także cudzoziemcowi, który jest ofiarą handlu ludźmi i spełnia pozostałe warunki wymienione w art. 53 ust. 1 pkt 15 – art. 57 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach. Żaden jednak ze wskazanych powyżej wyjątków nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jak zaznaczono wcześniej odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony z przyczyn określonych w art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach ma charakter obligatoryjny. W związku z tym – jak słusznie zauważył Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w odpowiedzi na skargę – wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony uwzględniając jej słuszny interes, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, doznaje istotnego ograniczenia. Zasada ta ma bowiem zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na konstrukcji tzw. uznania administracyjnego polegającego na przyznaniu organom administracji możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań. Zastosowanie ww. zasady nie może jednak prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego w sprawach, w których ustawodawca wprowadził instytucję tzw. decyzji związanej. Przedmiotowa sprawa należy zaś do spraw tego rodzaju – przepisy prawa materialnego determinowały bowiem treść jej rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00, Lex nr 81779). W związku z tym okoliczności podnoszone przez skarżącego nie mogły zostać przez organy orzekające w sprawie uwzględnione. Wskazać należy, iż powyższa okoliczność dotycząca nielegalnego pobytu skarżącego na terytorium Polski była wyłączną przyczyną odmowy wnioskowanego zezwolenia. Natomiast to, iż Wojewoda [...] kwestionował w swojej decyzji posiadanie przez skarżącego posiadania stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego do pokrycia kosztów utrzymania siebie (art. 53 ust. 7 ustawy o cudzoziemcach) wobec nielegalnego pobytu cudzoziemca, pozostawało bez wpływu na podjętą decyzję. Chybione są również zarzuty skargi dotyczące niewykazania przez organ odwoławczy jakie elementy bezpieczeństwa i porządku publicznego, ani jakie interesy RP byłyby zagrożone w sytuacji, gdyby nieletni skarżący nadal przebywał na terytorium Polski. Wskazać bowiem należy, iż w skardze po pierwsze – błędnie przytoczono treść art. 57 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach, który dotyczy przesłanki nielegalnego przebywania cudzoziemca na terytorium Polski, a po drugie – w zaskarżonych decyzjach w organy w ogóle nie twierdziły, iż pobyt skarżącego na terytorium Polski zagraża bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu. Zaskarżona decyzja nie narusza także przepisu art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zgodnie z którym – każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Należy bowiem podkreślić, że na mocy zaskarżonej decyzji cudzoziemiec nie został zobowiązany do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a jedynie odmówiono mu legalizacji pobytu w formie przez niego wybranej. Przepis art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie może być interpretowany w sposób prowadzący do narzucenia państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania, ani tym bardziej konieczności udzielenia takiemu cudzoziemcowi konkretnego typu zezwolenia legalizującego jego pobyt w Polsce. Wskazać trzeba, że kontrola wjazdu i pobytu cudzoziemców należy do niekwestionowanych uprawnień dyskrecjonalnych każdego państwa, co potwierdza m.in. Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, stwierdzając, iż omawianego artykułu nie można interpretować w sposób narzucający państwu konieczność poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania. Ponadto w toku postępowania nie doszło – jak wskazuje skarżący – do naruszenia przepisów i zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności tych zasad, które nakazują organom administracji publicznej uwzględniać interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.) oraz działać w sposób budzący zaufanie do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Gdyby bowiem – zgodnie z wnioskiem skarżącego – przedmiotowe zezwolenie zostało udzielone, organ dopuściłby się naruszenia przepisów prawa materialnego. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.