V SA/Wa 42/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Bożena Zwolenik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu I. S.A. z siedzibą we W. od decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia (...) listopada 2019 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rodziny Pracy, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz I. S.A. z siedzibą we W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem sprzeciwu [...] S.A. we W. (dalej: "Strona", "Spółka" lub "Skarżąca") jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: "Minister", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], uchylająca w całości decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezes Zarządu" lub "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] [...], nakazującą Stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy listopad 2015 r. oraz przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. o numerze wskazanym wyżej, Prezes Zarządu nakazał Stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne za okres sprawozdawczy listopad 2015 r. w wysokości 126 816,18 zł. Strona wniosła odwołanie. W wyniku rozpoznania odwołania Minister decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. o numerze wskazanym wyżej, uchylił ww. decyzję Prezesa Zarządu w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a.", w zw. z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji". W uzasadnieniu decyzji Minister przywołał treść art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 49e ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji. Wyjaśnił również, że w świetle art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Organ odwoławczy podkreślił, że Prezes Zarządu kilkakrotnie zwracał się do oddziałów ZUS o udzielenie informacji, czy Strona terminowo i w całości opłaciła składki na ubezpieczenia społeczne za okres sprawozdawczy listopad 2015 r. (wnioskowi Wn-D za listopad 2015 r. odpowiada deklaracja ZUS za grudzień 2015 r.). Odpowiadając na zapytania organu, w pismach z dnia 25 sierpnia 2016 r. i 15 maja 2017 r. oraz 7 lipca 2017 r. ZUS Oddział w S. wyjaśnił, że płatnik - [...] S.A. opłacił należne składki w całości: - FUS w pełnej wysokości, w obowiązującym płatnika terminie płatności, - FUZ – składki opłacono ostatecznie w dniu 17 października 2016 r., - FPiFGSP w pełnej wysokości, w obowiązującym płatnika terminie płatności. Jednocześnie ZUS wyjaśnił, że płatnik składek dokonał korekty ZUS DRA zmniejszając lub zwiększając kwotę należnych składek oraz wskazał w formie tabeli terminy opłacania tych składek. Minister wskazał, iż zgodnie z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje jeżeli miesięczne koszty płacy zostały poniesione przez pracodawcę z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Natomiast z dniem 1 stycznia 2019 r. ustawodawca wprowadził zmianę do art. 26a ustawy o rehabilitacji zgodnie z którym kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. la1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującej się Spółki, iż przy badaniu przesłanki terminowości opłacenia składek przez pracodawcę zastosowanie powinien znaleźć dopuszczalny czternastodniowy okres zwłoki jak również akceptowalny próg wielkości ewentualnych zaległości w składkach - 2%. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji, ww. pism ZUS stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, wynika, że kwoty składek na ubezpieczenia społeczne rozliczane są w odniesieniu do wszystkich ubezpieczonych proporcjonalnie zgodnie z rozliczeniem wynikającym z deklaracji za dany miesiąc. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji powinien był ustalić zakres nieprawidłowości w płatności składek, w jakiej wysokości Strona zadeklarowała składki na ubezpieczenia społeczne za pracowników niepełnosprawnych, a następnie czy wpłaty składek na ubezpieczenia społeczne za przedmiotowy okres pokryły obowiązkowe składki deklarowane przez pracodawcę za pracowników niepełnosprawnych. W sprawie natomiast Prezes Zarządu takiego ustalenia jednak nie dokonał, czym - w ocenie organu odwoławczego - naruszył art. 7 i art. 77 w zw. z art. 11 K.p.a. Minister stwierdził, iż dokonując analizy nieprawidłowości dotyczących kosztów płacy, organ I instancji powinien również uwzględnić nowe brzmienie przepisu art. 26a, tj. dodany w nim ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji stanowiący, że kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Organ powinien ustalić należną wysokość składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych a następnie, w jakiej wysokości została terminowo pokryta. W sprzeciwie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sprzeczności z zasadą respektowania interesu społecznego i słusznego interesu strony postępowania, co powoduje brak zaufania obywateli do władzy publicznej, - art. 12 K.p.a. poprzez uchybienie zasadzie szybkości postępowania i zwrotu postępowania do pierwszej instancji w części także korzystnej dla Strony odwołującej się, której to części nie kwestionowała, - art. 107 K.p.a. § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności rozpatrywania sprawy w odniesieniu do niezaskarżonej części decyzji, - art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 1, 129 i 16 K.p.a. przez wydanie przez uchybienie przesłankom do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia w odniesieniu do niezaskarżonej części decyzji, - art. 139 K.p.a. przez złamanie zakazu reformationis in peius i wydanie orzeczenia bardziej niekorzystnego niż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, bez spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 139 in fine, tj. rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). W tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, nie może być przedmiotem kontroli Sądu kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd wskazuje, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 K.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach, kontrola wykazała, że sprzeciw jest zasadny. Mając na uwadze powyższe regulacje, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności – jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji było dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. Przesłankami do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest zatem: 1) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, nie jest samodzielną przesłanką do wydania decyzji kasatoryjnej, niezbędnym bowiem jest dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 K.p.a, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Tego w rozpoznawanej sprawie organ nie uczynił. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniała sytuacja prawna wyczerpująca dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a., a organ odwoławczy z naruszeniem powyższego przepisu uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy to w jego kompetencji leży ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W sprawie organ odwoławczy w sposób jednoznaczny wypowiedział się, że ustawa o rehabilitacji posługując się pojęciem koszty płacy odnosi je do kosztów płacy poniesionych w związku z zatrudnieniem osób niepełnosprawnych a nie pracowników pełnosprawnych. Tym samym nakazał organowi I instancji ustalenie, czy Strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów przekraczających 14 dni (art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji). Ponadto, organ II instancji wyraźnie wskazał, iż dokonując analizy nieprawidłowości dotyczących kosztów płacy, organ powinien również uwzględnić nowe brzmienie przepisu art. 26a, tj. dodany w nim ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji stanowiący, że kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc. Organ I instancji powinien ustalić należną wysokość składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych a następnie, w jakiej wysokości została terminowo pokryta. Mając powyższe na względzie zakres zaleconego przez Ministra postępowania narusza art. 138 § 2 K.p.a. i pomija tryb uregulowany w art. 136 K.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w decyzji brak jest jakiegokolwiek odniesienia się przez Ministra do dowodów już zgromadzonych w sprawie, tj. zarówno tych zgromadzonych przez Prezesa Zarządu, jak przede wszystkim dowodów przesłanych przez Skarżącą. Organ II instancji nie wypowiedział się dlaczego znajdujące się w sprawie dowody są niewystarczające do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dowody te, pośrednio mogą stanowić podstawę dokonania określonych ustaleń. Przyjmując nawet, za Ministrem, że dowody znajdujące się w aktach były niewystarczające, to i tak nic nie stało na przeszkodzie, aby to sam organ odwoławczy wystąpił do Centrali ZUS z odpowiednim wnioskiem. To obowiązkiem organu II instancji jest, w takich sytuacjach przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a nie uchylać się od jego przeprowadzenia poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Zatem to organ odwoławczy winien wystąpić z takim wnioskiem i po uzyskaniu odpowiedzi przez ZUS winien ustalić, bądź na podstawie tej odpowiedzi, bądź też na podstawie innych dowodów, w tym dowodów pośrednich zasadniczą sporną kwestię (poniesienie kosztów płacy pracownika niepełnosprawnego z przekroczeniem wskazanych w ustawie terminów). Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, zakres zleconego postępowanie zdecydowanie narusza art. 138 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, także druga kwestia wymagająca ustalenia nawet w połączeniu z ww. zakresem koniecznym do wyjaśnienia nie mogła doprowadzić organu do wydania decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy bowiem rozpatrując odwołanie Strony sam może uwzględnić treść przepisu art. 26a ust. 1a2 ustawy o rehabilitacji stanowiącego, że kwota miesięcznych należnych składek, o których mowa w art. 2 pkt 4a, opłaconych z uchybieniem terminu, o którym mowa w ust. 1a1 pkt 3, nie może przekroczyć wysokości 2% składek należnych za dany miesiąc, a tym samym ustalić należną wysokość składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych a następnie, w jakiej wysokości została terminowo pokryta. W świetle powyższych rozważań, sąd uznał sprzeciw za zasadny, gdyż nie istniały przesłanki zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. w odniesieniu do decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu organ przeprowadzi postępowanie w wyżej opisanym zakresie mając na uwadze, że organ może powołać się na przepis art. 138 § 2 K.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, iż przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest uzasadnione zakresem sprawy wymaganym do wyjaśnienia. Jednocześnie granice orzekania o sprzeciwie zakreślone w art. 64e p.p.s.a. wykluczyły potrzebę odnoszenia się do wszystkich zarzutów natury merytorycznej podnoszonych przez Skarżącą. Jak to zostało wyjaśnione w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), instytucja sprzeciwu ma służyć skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji, która w obowiązującym systemie powinna być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, została wydana prawidłowo i oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola dokonywana przez sąd w ramach tego środka ma mieć charakter formalny, a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej (uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r., druk sejmowy nr 1183). Wyrazem tego założenia ustawodawcy jest brzmienie art. 64e p.p.s.a. Sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do zgodności decyzji kasatoryjnej z przesłankami wskazanymi w art. 138 § 2 K.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zatem, ocena Sądu I instancji powinna sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Jak już wskazano na wstępie, kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 136 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego w łącznej kwocie 597 zł, orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 p.p.s.a.