V SA/Wa 422/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA Małgorzata Rysz (spr.), , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia 17 maja 2006r. (który wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w J., Inspektorat w B. w dniu 22 maja 2006r.) D. J. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek. W piśmie wskazała, iż jest w trudnej sytuacji życiowej - ma [...] lat, pobiera emeryturę w wysokości 904 zł miesięcznie, ma na wyłącznym utrzymaniu 23 - letniego studiującego syna. Z tego tytułu ponosi znaczne koszty utrzymania syna poza miejscem zamieszkania, w tym na zapewnienie mu mieszkania i dojazdy. Nie może podjąć pracy, gdyż musi opiekować się [...] - letnią, psychicznie chorą [...], która cierpi również na inne choroby. Decyzją Nr [...], wydaną w sprawie [...], z dnia [...] lipca 2006r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności oraz odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy - za okres od 03/1999r. do 02/2000r. w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że brak jest przesłanek do umorzenia należności wynikających z art. 28 ust 1 i ust 3 a, oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społeczny (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), a także i § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek pobieranych przez ZUS. Istnieje bowiem możliwość dochodzenia zadłużenia ze świadczenia emerytalnego dłużniczki. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy D. J. znowu powołała się na swoją trudną sytuację życiową i materialną, wskazała, iż po uiszczeniu opłat, na wyżywienie jej oraz syna Jacka pozostaje 230 zł miesięcznie, podniosła, że poważnie rozważa możliwość rezygnacji ze studiów syna, choć on za wszelką cenę chce je ukończyć. Do wniosku dołączyła ponadto dwie faktury za zakup lekarstw na nazwisko J. J. oraz informację ZUS o zaewidencjonowaniu na jej indywidualnym koncie składek na ubezpieczenie emerytalne za miesiące 02 i 03. 1999r., w łącznej kwocie 454,08 zł, wpłaconych przez A. S.A. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., Prezes ZUS ponownie odmówił umorzenia należności na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od 03/1999r. do 02/2000r. w kwocie 4.160,40 zł. i odsetek naliczonych na dzień złożenia pisma o umorzenie należności w kwocie 6.757,00 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w związku z tym, że brak jest podstaw i nowych dowodów w sprawie, mających zasadniczy wpływ na pogorszenie sytuacji zainteresowanej, nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3a, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r., o systemie ubezpieczeń społecznych. Decyzja zawiera pouczenie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z czego D. J. skorzystała składając w dniu 02.10.2006r.(data nadania pocztowego) skargę, rozpoznaną w ramach niniejszej sprawy sądowej. W sprawie administracyjnej Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał jeszcze jedną decyzję - [...] października 2006r. Nr [...] ( k 27 akt administracyjnych), powołując w podstawie prawnej art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr [...] z dnia [...] 07.2006r. Uzasadnienie decyzji jest identyczne jak decyzji z [...] sierpnia 2006r., dodatkowo znajduje się w nim następujące sformułowanie: " Jednocześnie uchyla się decyzję nr [...] z dnia[...].08.2006r." Po wniesieniu przez D. J. skargi do sądu na tę ostatnią decyzję, wyrokiem z dnia 1 czerwca 2007r. wydanym w sprawie sygn. akt VSA/Wa 509/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W skardze na decyzję Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. D. J. zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przez przyjęcie, iż nie ma podstaw do umorzenia zaległości, podczas gdy w jej przypadku zaległości te powinny być umorzone ze względu na opisywaną wcześniej trudną sytuację życiową i finansową. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazał, że Skarżąca nie spełnia żadnych przesłanek wymienionych w art. 28 ustawy z 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd brał pod uwagę stan prawny, który miał zastosowanie w chwili jej wydania. Rozpoznając tę sprawę dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, przedstawia się następująco: Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 k.p.a. Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Z kolei sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi kilkuzdaniowe, zdawkowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji z dn.[...] 07.2006r. W decyzji z [...] 08.2006r. brak jest w ogóle jakiegokolwiek odniesienia się do indywidualnej sytuacji Skarżącej, podnoszonych przez nią argumentów czy złożonych dowodów oraz konkretnych okoliczności, o których pisała w swoich wnioskach. Uzasadnienie to mogłoby być zawarte w jakiejkolwiek innej decyzji, wydanej w sprawie, w której również odmówiono umorzenia zaległych składek. Prezes Zakładu ponownie, "merytorycznie" rozpatrując sprawę ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia "W związku z tym iż nadal brak jest podstaw i nowych dowodów w sprawie, mających zasadniczy wpływ na pogorszenie Pani sytuacji nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 28 ust. 3a, 4 ustawy z dnia 13 października 1998r., o systemie ubezpieczeń społecznych." Organ ten ( tak samo zresztą jak i ZUS rozpoznający sprawę po raz pierwszy), w żaden sposób nie zanalizował sytuacji materialnej D. J., nie porównał jej dochodów z koniecznymi wydatkami, nie ustosunkował się do faktu, iż na jej wyłącznym utrzymaniu pozostaje studiujący syn, że według jej twierdzeń musi się ona opiekować chorą, ponad [...] - letnią [...], nie jest więc w stanie podjąć pracy, a jedynym źródłem utrzymania jej i syna pozostaje emerytura. Należy więc podkreślić z całą stanowczością, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie przystaje do zawartych w przepisach prawa wymagań. Nie może więc spełnić swojej roli, jaką z jednej strony jest ujawnienie stronie postępowania racji, jakimi się kierowano podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie, z drugiej strony ujawnienie tych racji sądowi dokonującemu sądowej kontroli decyzji administracyjnej. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie jaki stan faktyczny został ustalony przez organy administracji i na podstawie jakiego materiału dowodowego. Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygnięcie naruszyło zarówno art. 107§ 3 k.p.a., jak i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., i jest to uchybienie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy również podkreślić, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2006r., wydana w wyniku złożenia przez Skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie mieści się w katalogu orzeczeń zawartym w art. 138 k.p.a., który to przepis ma zastosowanie w sprawie z uwagi na brzmienie art. 127 § 3 zdanie drugie k.p.a. W sytuacji, w której organ nie uznaje za zasadne dokonanie zmiany rozstrzygnięcia, zgodnie z treścią art. 138§1 pkt 1 k.p.a. powinien zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy. Dlatego też i z tego powodu tzn. ze względu na konieczność wyeliminowania oczywiście wadliwie sformułowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.