V SA/Wa 424/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Protokolant - J. P., po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia .... października 2006 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... września 2006 r. nr .... Pismem z dnia ... listopada 2004 r. skierowanym do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych A. G. wniosła o umorzenie zaległości powstałych z tytułu nieopłacania składek ZUS z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną i życiową oraz problemy z prowadzoną działalnością gospodarczą. Decyzją z ... grudnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej:ZUS) odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2002 r. do października 2004r. oraz na Fundusz Pracy za okres od listopada 2002 r. do października 2004 r. wraz z odsetkami, w łącznej kwocie ... zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaszły żadne przesłanki uzasadniające uznanie wymienionych należności za całkowicie nieściągalne. Ponadto na kwotę należności składają się niepodlegające żadnym ulgom składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek. Organ stwierdził również, iż strona nie wykazała swojego ważnego interesu w umorzeniu należności; w szczególności nie wykazała, że ich uregulowanie w sześćdziesięciu miesięcznych ratach wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej oraz jej rodziny. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z ... stycznia 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Nr 9, poz. 26 ze zm.), dalej: kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek wskazując, iż nadal brak jest podstaw do ich umorzenia, gdyż nie występuje całkowita nieściągalność, a wnioskodawczyni nie wykazała w pełni swojego ważnego interesu w umorzeniu zaległości. W skardze z dnia ... lutego 2005r. na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. G. ponownie przedstawiła swoją trudną sytuację materialną i wniosła o umorzenie należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2005 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wa 989/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości. W ocenie Sądu organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych był w owym czasie Minister Polityki Społecznej. Sąd w dniu 7 marca 2006r. zwrócił ZUS-owi akta administracyjne sprawy A. G. wraz z odpisem prawomocnego wyroku zapadłego w tej sprawie ( k 50 akt tut. sądu IIISA/Wa 989/05). Pismem z ... marca 2006 r. strona powołując się na stwierdzenie przez sąd nieważności zaskarżonej decyzji oraz uzyskaną w sądzie informację, iż sąd nie ma kompetencji do umorzenia zaległości ponowiła swój wniosek do ZUS o umorzenie zaległości z tytułu składek i wskazała, iż od ponad pół roku korzysta z pomocy MOPS, nie posiada nieruchomości, samochodu, majątku i zawiesiła działalność gospodarczą; nie pracuje i nie jest w stanie spłacać zaległości wobec ZUS nawet w systemie ratalnym. Zawiadomieniem z ... kwietnia 2006 r. organ poinformował stronę, iż jej wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia z uwagi na nie dopełnienie obowiązku złożenia prawidłowej dokumentacji rozliczeniowej oraz że po uzupełnieniu dokumentacji możliwe będzie ponowne złożenie wniosku. Organ wskazał również, że na koncie figurują należności w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek. W piśmie z ... czerwca 2006 r. A.G. ponownie zwróciła się o umorzenie zaległych składek, a zawiadomieniem z ... czerwca 2006 r. ZUS poinformował stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia z uwagi na nie dopełnienie obowiązku złożenia prawidłowej dokumentacji rozliczeniowej oraz że po jej uzupełnieniu możliwe będzie ponowne złożenie wniosku. Pismem z dnia ... czerwca 2006 r. strona ponownie wniosła o umorzenie zaległych składek. Do wniosku załączono oświadczenie płatnika o nie korzystaniu z pomocy publicznej oraz urzędowy załącznik do wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Decyzją z ... września 2006 r. nr ..., powołując w podstawie prawnej m.in. art. 83 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.s.u.s."), ZUS odmówił wnioskodawczyni umorzenia należności z tytułu nie opłaconych w terminie składek w łącznej wysokości ... zł, w tym z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń za okres od lutego 2002 r. do lutego 2006 r., składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od lutego 2002 r. do lutego 2006 r. oraz składek na Fundusz Pracy za okres od listopada 2002 do lutego 2006 r. Uzasadniając swe rozstrzygniecie ZUS stwierdził, iż nie wystąpiła w sposób bezsporny żadna z przesłanek przewidzianych przepisem art. 28 ust. 3 u.s.u.s. strona zgodnie z przepisem art. 28 ust. 3a ustawy nie wykazała w pełni swojego ważnego interesu w tym, aby jej umorzyć należność w części przypadającej od osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem składek - w szczególności nie wykazała, iż uregulowanie tych należności wiązałoby się z brakiem możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych jej oraz jej rodziny; na kwotę zaległości składają się także nie podlegające żadnym ulgom należności w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek. Organ przytoczył ponadto treść przepisów art. 24 ust. 4 oraz art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz stwierdził, iż umorzenie należności byłoby zbyt wczesne z uwagi na młody wiek oraz na możliwość podjęcia pracy przez stronę. Wnioskiem z ... października 2006 r. strona zwróciła się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, załączając postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Katowicach w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Decyzją z ... października 2006 r. nr ... wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję dnia ... września 2006 r., to jest odmówił umorzenia należności z tytułu nieuregulowanych w terminie składek za okres od lutego 2002r. do lutego 2006 r. w łącznej kwocie ... zł. W uzasadnieniu decyzji organ powtórzył argumentację dotyczącą nie wykazania przez wnioskodawczynię ważnego interesu uzasadniającego umorzenie należności oraz dotyczącą należności w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących jednocześnie płatnikami składek. Prezes ZUS wyjaśnił ponadto, iż wprawdzie naczelnik urzędu skarbowego stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (co stanowi jedną z przesłanek art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s.), to zgodnie z art. 24 ust. 4 powołanej ustawy należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, przy czym okres ten może ulec wydłużeniu wskutek przerwania bądź zawieszenia okresu przedawnienia. Organ wskazał również, iż wystąpienie okoliczności stanowiących przesłanki art. 28 ust. 3 pkt 1-6 cytowanej ustawy nie skutkuje obowiązkiem umorzenia z uwagi na przepis art. 28 ust. 2 ustawy, przewidujący możliwość, a nie obowiązek umarzania. Powyższą decyzję strona zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, iż zakończyła działalność gospodarczą w lutym 2006 r., jest samotnie wychowującą dziecko, niepracującą matką. Wskazała, iż ma wysokie zaległości w opłacaniu czynszu za wynajmowane mieszkanie, nie posiada żadnego majątku i korzysta z pomocy MOPS jako jedynej formy utrzymania. Do skargi załączono m.in.: kserokopię odmowy odroczenia terminu spłaty zaległości czynszowych oraz zgłoszenie o zaprzestaniu wykonywania czynności podlegających opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia ... lipca 2007r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił m.in., iż postępowanie administracyjne po uchyleniu decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ....01.2005r. przez WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24.10.2005r. było kontynuowane poprzez rozpatrzenie wniosku dłużniczki otrzymanego w dniu ....03.2006r. ( k 37 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd podejmując rozstrzygnięcie oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę sąd dopatrzył się wadliwości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia ... września 2006r., skutkujących ich nieważnością. Jak wynika z akt administracyjnych oraz dołączonych akt sądowych sprawy o sygnaturze IIISA/Wa 989/05, wniosek A. G. z dnia ...11.2004r. o umorzenie zaległych składek był rozpatrzony w dwóch instancjach administracyjnych, a następnie wojewódzki sąd administracyjny stwierdził nieważność decyzji ostatecznej Prezesa ZUS z dnia ... stycznia 2005r. Sąd zwrócił akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia do ZUS-u. Należy podkreślić, iż sąd stwierdził nieważność decyzji wobec rozpoznania sprawy w drugiej instancji administracyjnej z naruszeniem przepisów o właściwości organów, obowiązujących w chwili wydania decyzji. Jednak w momencie orzekania przez sąd weszły już w życie przepisy ( ustawa z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw /Dz. U. Nr 150 poz. 1248/), którymi wprowadzono zmiany w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., a nowa regulacja co do trybu odwoławczego przewiduje, iż od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym właściwym do rozpoznania sprawy w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w chwili kiedy zwrócono akta do ZUS-u, był już ten organ. Informacja o zmianie przepisów o właściwości organów została zawarta w uzasadnieniu wyroku sądu z dnia 24 października 2005r. Trzeba zauważyć, że uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną i stwierdzenie jej nieważności, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., powoduje utratę jej mocy obowiązującej i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zgodnie zaś z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działalność lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym wyrok sądu sprawił, że postępowanie administracyjne w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia ... listopada 2004r., który określił jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, wróciło do momentu, w którym stało się konieczne rozpoznanie wniosku A. G. z dnia ....01.2005r. o ponowne rozpoznanie sprawy. W tak określonej sprawie administracyjnej, zgodnie z jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego - zasadą dwuinstancyjności, możliwe było wydanie już tylko jednej decyzji - drugoinstancyjnej, zgodnej z treścią art. 138 kpa w zw. z art. 83 ust. 4 oraz 123 u.s.u.s. Tymczasem organ przeprowadził ponownie dwuinstancyjne postępowanie, wydając decyzje z ... września 2006r. oraz ... października 2006r. Tym działaniem naruszył wspomnianą wyżej zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co jest rażącym naruszeniem prawa i powoduje, że obie decyzje wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2005r. są nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na poparcie poglądu, że pogwałcenie zasady dwuinstancyjności jest rażącym naruszeniem prawa i stanowi o nieważności decyzji administracyjnej można przywołać wyrok NSA z dnia 10.04.1989r., IISA 1198/88 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 36), gdzie ten sąd wskazał : "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 KPA) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa." Należy też zauważyć, że organ kontynuując postępowanie administracyjne po wyroku sądu stwierdzającego nieważność decyzji z dnia ... stycznia 2005r. ( tak wynika z pisma procesowego z dnia ... lipca 2007r. /k 37 /, udzielonego w odpowiedzi na wezwanie sądu wystosowane w niniejszej sprawie), jednocześnie rozszerzył zakres rozpoznania o dalsze, zaległe składki, co wynika z decyzji z ....09.2006r. oraz ....10.2006r., które odmawiają umorzenia składek w łącznej kwocie ... zł., za okres do 02.2006r., podczas gdy decyzje z ...01.2005r. oraz ...12.2004r. dotyczyły składek należnych do 10.2004r, w łącznej kwocie ... zł. Tym samym w sposób niedopuszczalny połączono rozpoznanie sprawy w zakresie składek za okres 02/02-10/04, co do których wydane decyzje były przedmiotem kontroli sądowej, ze sprawą o umorzenie zaległych składek za dalszy okres, która nie była wcześniej rozpoznawana. Stwierdzić w tym miejscu wypada, że jeśli do organu wpłynął wniosek skarżącej o umorzenie składek za dalsze okresy, to powinien on zostać potraktowany jako wniosek o wszczęcie nowej sprawy administracyjnej, zgodnie z treścią art. 61 § 1 i 3 kpa. W przypadku, gdy zdaniem organu żądanie to nie zostało sprecyzowane w sposób jasny i miał wątpliwości, czy podanie jest pismem w toczącej się sprawie czy nowym wnioskiem, mógł skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 64 § 2 kpa, wzywając stronę do jego sprecyzowania. Należy bowiem podkreślić, że organ administracji nie jest władny do zmiany kwalifikacji żądania strony. Podkreśla to NSA w wyroku z 11.6.1990 r., I S.A. 367/90 (ONSA 1990, Nr 2-3, poz. 47): "Stosownie do art. 61 § 1 KPA żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości - sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji" . W wyroku z 17.9.1992 r., III S.A. 949/92 " O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym podstawie art. 9 KPA obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. " Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozpozna wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia ...01.2005r., w zakresie umorzenia składek za okres 02/02 - 10/04; natomiast w zakresie składek za okres 11/04 - 02/06 po wyjaśnieniu woli skarżącej co do jej żądania w tym zakresie, ewentualnie przeprowadzi dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, celem rozpatrzenia nowej sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że wyżej omówione wadliwości wydanych w sprawie decyzji, skutkujące stwierdzeniem ich nieważności, sprawiają, że przedwczesnym staje się rozpatrywanie przez Sąd zarzutów podniesionych w skardze, odnoszących się do meritum sprawy, czyli zasadności odmowy umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy w świetle sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącej. Stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie oznacza więc, że wniosek skarżącej o umorzenie należności składkowych uznano za zasadny. Kwestia ta, stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie kierując się treścią art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania, poza wyżej już przedstawionym stanowiskiem, Sąd zwraca uwagę na konieczność przestrzegania zasad prowadzenia postępowania odwoławczego, stosowanych analogicznie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zasady te wymagają nie tylko dokonania kontroli postępowania w pierwszej instancji i ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ odwoławczy do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego (w razie potrzeby jego uzupełnienia w dopuszczalnym zakresie) i ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób przewidziany w art. 138 § 1 k.p.a. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., a uchybienia w tym zakresie - zależnie od ich stopnia - mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Ponadto organ orzekający w drugiej instancji, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ma obowiązek ponownie rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego materiału dowodowego, bez względu na to, czy zakres tego materiału uległ zmianie na etapie postępowania toczącego się po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, czy też w tym względzie pozostał bez zmian. Przed wydaniem decyzji organ powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 k.p.a., umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich przyczyn, uznając, decyzje z ...10.2006r. oraz ...09.2006r. za nieważne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa orzekł jak w sentencji.