V SA/Wa 424/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w dochodach z tytułu umów najmu nieruchomości Skarbu Państwa będących w trwałym zarządzie oddala skargę Przedmiotem skargi Gminy G., dalej: "Gmina", "Strona" lub "Skarżąca" jest decyzja Ministra Finansów, dalej: "Minister", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy" z [...] grudnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...], dalej: "Wojewoda" lub "organ I instancji" z [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w kwocie [...] zł w dochodach z tytułu umów najmu nieruchomości Skarbu Państwa będących w trwałym zarządzie Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w G., dalej: "Komenda Miejska PSP". Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Pismem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Miasto G. wniosło o stwierdzenie nadpłaty w wysokości [...] zł w dochodach przekazanych na rachunek bankowy Wojewody w klasyfikacji [...] uzyskanych z tytułu umów najmu nieruchomości Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że w roku 2018 osiągnięto dochody z tytułu umów najmu podpisanych przez Komendę Miejską PSP, w klasyfikacji [...] w wysokości [...] zł, z czego na rachunek bankowy Wojewody przekazano 95% dochodów, co stanowiło kwotę [...] zł, w sytuacji gdy powinno być odprowadzone 75%, czyli kwota [...] zł. Pismem z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda poinformował Prezydenta Miasta G., że powołany we wniosku art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), dalej: "u.g.n.", nie ma zastosowania do dochodów uzyskanych przez Komendę Miejską PSP z tytułu najmu nieruchomości Skarbu Państwa. W przypadku podtrzymania wniosku wystąpił zaś o analizę w zakresie zasadności ubiegania się o zwrot środków w wysokości [...] zł oraz o przesłanie dokumentów dotyczących sprawy, w szczególności dokumentu na podstawie którego Komenda MPSP w G. dysponuje nieruchomością Skarbu Państwa stanowiącą przedmiotem najmu oraz zestawienia pobranych w roku 2018 przez Komendę Miejską PSP dochodów z tytułu najmu nieruchomości. Pismem z [...] stycznia 2019 r. Zastępca Prezydenta Miasta G. podtrzymał wniosek o zwrot nadpłaconych dochodów w wysokości [...] zł. Przedstawił również dokumenty, z których wynikało, że Prezydent Miasta G. na podstawie decyzji z [...] września 2001 r. nr [...] oddał na czas nieokreślony w trwały zarząd na rzecz Komendy Miejskiej PSP nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa położoną w G. przy ul. M. (działka nr ew. [...] o pow. [...] m.kw. i działka nr ew. [...] o pow. [...] m.kw. obręb L.). Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW nr [...] z [...] grudnia 1991 r. i decyzją Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 2012 r. nr [...] w trwałym zarządzie Komendy Miejskiej PSP pozostaje również nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa położona w G. przy ul. W. [...] (działka nr ew. [...], obręb [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]). W roku 2018 z tytułu najmu powierzchni budynków pozostających w jej trwałym zarządzie, Komenda Miejska PSP osiągnęła dochody w łącznej wysokości [...] zł, które następnie przekazała na rachunek bankowy Miasta G.. Decyzją z [...] marca 2019 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w wysokości [...] zł w dochodach uzyskanych z najmu nieruchomości Skarbu Państwa będących w trwałym zarządzie Komendy Miejskiej PSP. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że w sprawie wniosku o stwierdzenie nadpłaty w dochodach przekazywanych do budżetu państwa nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.) oraz brak jest podstaw do zastosowania § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1542 ze zm.), dalej: "rozporządzenie", ponieważ wnioskowana do zwrotu kwota [...] zł z tytułu umów najmu nieruchomości Skarbu Państwa będących w trwałym zarządzie Komendy Miejskiej PSP nie stanowi nadpłaty w rozumieniu powołanego § 18 ust. 1. Wojewoda stwierdził, że w rozpoznawanym przypadku należy zastosować art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r, poz. 23 ze zm.), dalej "u.d.j.s.t.", ponieważ art. 23 ust. 3 u.g.n. dotyczy wyłącznie dochodów osiąganych z nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodaruje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z powyższego zasobu nieruchomości wyłączone zostały m.in. nieruchomości oddane już w trwały zarząd, o czym stanowi art. 23 ust. 1 u.g.n. W ocenie organu I instancji Miasto w prawidłowej wysokości przekazało na rachunek bankowy Wojewody dochody w łącznej wysokości [...] zł (95% z kwoty [...] zł) uzyskane z najmu nieruchomości będących w trwałym zarządzie Komendy Miejskiej PSP, tj. po pomniejszeniu o przysługujący jednostce 5% udział w zrealizowanych dochodach. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Gmina złożyła odwołanie od decyzji Wojewody, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie nadpłaty w kwocie [...] zł na rzecz Gminy. Zaskarżonej decyzji Wojewody Gmina zarzuciła naruszenie art. 23 w związku z art. 21 u.g.n. poprzez niezastosowanie do dochodów z tytułu najmu nieruchomościami Skarbu Państwa, w sytuacji gdy umowę najmu zawarł zarządca, art. 255 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), dalej: "u.f.p." oraz § 18 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Minister utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotem sprawy jest prawidłowość potrącenia dochodu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 255 u.f.p. W związku w określonym przedmiotem w sprawie nie ma zastosowania powołany przez Stronę w odwołaniu § 18 rozporządzenia, ponieważ zgodnie z tym przepisem, nadpłatę stanowi kwot. dochodów nienależnie wpłaconych (pobranych) lub orzeczonych do zwrotu, a sytuacja taka w sprawie nie zaistniała. Organ odwoławczy wskazał, że art. 23 ust. 1 u.g.n. określa generalną kompetencję starosty do samodzielnego gospodarowania gruntami znajdującymi się w zasobie nieruchomości. Stosownie do art. 23 ust. 3 u.g.n. od wpływów ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w art. 23 ust. 1 u.g.n., a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25% środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Wobec powyższego, w ocenie Ministra, skoro w art. 23 ust. 1 u.g.n. z kategorii nieruchomości, którymi gospodaruje starosta wyłączono m.in. nieruchomości oddane w trwały zarząd, które należąc do zasobu nie są jednakże zarządzane przez starostę lecz przez trwałych zarządców, potrącenie będące rekompensatą za gospodarowanie nieruchomością dokonane na rzecz powiatu nie znajduje uzasadnienia. Co do zasady Miastu nie przysługuje prawo do dokonania stosownego potrącenia w wyższej kwocie. Organ odwoławczy stwierdził również, że w sprawie nie znajduje zastosowania dział III Ordynacji podatkowej regulujący kwestie dotyczące stwierdzenia nadpłat. Reasumując rozważania wskazał, że w świetle powołanych w uzasadnieniu decyzji przepisów oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co do zasady brak podstawy prawnej do stwierdzenia nadpłaty w dochodach przekazywanych przez Miasto w trybie art. 255 u.f.p. Na powyższą decyzję Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 23 ust. 1 w zw. z art. 21 u.g.n., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomości oddane w trwały zarząd zostały wyłączone z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodaruje starosta, art. 23 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie do dochodów z tytułu najmu nieruchomości Skarbu Państwa w sytuacji, gdy umowę najmu zawarł trwały zarządca, art. 255 ust. 1 u.f.p. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia - poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), w którym wskazano, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią bez wątpienia sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy administracji prawidłowo uznały, że w ustalonym w sprawie stanie faktycznym (który nie jest sporny) brak było podstawy prawnej do stwierdzenia powstania nadpłaty w dochodach z najmu nieruchomości oddanych jednostce organizacyjnej w trwały zarząd. Miasto obowiązane było do przekazania na rachunek bankowy Wojewody 95% dochodów z najmu nieruchomości będących w trwałym zarządzie Komendy Miejskiej PSP, tj. po pomniejszeniu o przysługujący jednostce 5% udział w zrealizowanych dochodach. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 23) dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami wynoszą 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa z tego tytułu. Stosownie do art. 23 ust. 1 u.g.n. zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem ust. 1e, art. 43 ust. 2 i 4, art. 51, art. 57 ust. 1, art. 58-60 u.g.n., starostowie wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, m.in. wydzierżawiają, wynajmują i użyczają nieruchomości wchodzące w skład zasobu. Powyższe oznacza generalną kompetencję starosty do samodzielnego gospodarowania gruntami znajdującymi się w zasobie nieruchomości. Wyjątki w zakresie kompetencji starosty wynikają między innymi z uprawnień jednostki organizacyjnej z tytułu trwałego zarządu (art. 43 ust. 2 i 4 u.g.n.), wyposażania państwowych osób prawnych w nieruchomości (art. 51 u.g.n.), gospodarki nieruchomościami wymienionymi w art. 60 ust. 1 u.g.n. Należy podkreślić, że art. 23 ust. 1 u.g.n. odnosi się wyłącznie do nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodaruje starosta, a więc wyszczególnione w nim wszelkie czynności związane z gospodarowaniem tymi nieruchomościami, w tym dotyczące naliczania należności za nieruchomości udostępnione z zasobu oraz prowadzenia windykacji tych należności (pkt 5) lub dotyczące ich wydzierżawiania i wynajmowania (pkt 7), nie dotyczą nieruchomości oddanych w trwały zarząd. Przypomnieć również należy, że trwały zarząd jest jedną (poza dzierżawą, najmem i użyczeniem) z prawnych form korzystania z nieruchomości publicznych przez państwowe jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, którym powierzono nieruchomości potrzebne na realizację ich zadań statutowych, tj. gospodarowanie w ramach posiadanego prawa majątkiem Skarbu Państwa przeznaczonym na funkcjonowanie władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej albo przez jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego niemające osobowości prawnej, których celem jest realizacja zadań własnych gminy, powiatu i województwa, a przede wszystkim do obsługi wspólnoty samorządowej oraz świadczenie usług publicznych w zakresie użyteczności publicznej. Jednostka organizacyjna powinna korzystać z nieruchomości w celu prowadzenia działalności należącej do zakresu jej działania. W tym celu jednostka ta ma prawo do zabudowy, odbudowy, nadbudowy i remontu obiektów budowlanych na nieruchomości, może też oddać nieruchomość w najem, dzierżawę bądź użyczenie. Zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jednostka organizacyjna ma prawo, z zastrzeżeniem ust. 6, korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas. Tym samym art. 23 ust. 3 u.g.n. nie ma zastosowania do dochodów pobranych przez Komendę Miejską PSP z tytułu umów najmu nieruchomości będących w jej trwałym zarządzie, ponieważ powyższy przepis odnosi się wyłącznie do wpływów osiąganych z nieruchomości, którymi gospodaruje starosta (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta G.) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej). Nieruchomości oddane w trwały zarząd zostały wyłączone z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którymi gospodaruje starosta, o czym wyraźnie stanowi art. 23 ust. 1 u.g.n. W związku z powyższym Sąd nie podziela stanowiska Strony zgodnie z którym na podstawie art. 23 ust. 3 u.g.n., uprawniona była do przekazania na rachunek bankowy Wojewody 75 % dochodów z najmu nieruchomości, a więc po pomniejszeniu o przysługujący jednostce 25% udział w zrealizowanych dochodach. Ponieważ w art. 23 ust. 1 u.g.n. z kategorii nieruchomości, którymi gospodaruje starosta wyłączono m.in. nieruchomości oddane w trwały zarząd, które należąc do zasobu nie są jednakże zarządzane przez starostę, lecz przez trwałych zarządców, potrącenie będące rekompensatą za gospodarowanie nieruchomością dokonane na rzecz powiatu nie znajduje uzasadnienia. Sąd zgadza się z wykładnią powołanych przepisów przedstawioną przez organy administracji, według której Miastu nie przysługiwało prawo do dokonania stosownego potrącenia w wyższej kwocie. W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 2 lipca 2015 r. (sygn. akt II GSK 802/14), oraz w wyroku podjętym przez NSA w innym składzie tj. z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 2094/19, które to poglądy skład orzekający w pełni podziela i uznaje za własne, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gdy chodzi o wykładnię i stosowanie art. 23 ust. 3 u.g.n., istotne znaczenie ma po pierwsze to, że z treści przywołanego przepisu wynika przyznana powiatowi, jako jednostce samorządu terytorialnego (realizowana przez starostę powiatu) kompetencja (uprawnienie) do potrącania od wymienionych w tym przepisie wpływów - należnych Skarbowi Państwa i osiąganych w związku z gospodarowaniem zasobem jego nieruchomości, jako zadaniem z zakresu administracji rządowej - 25% tych środków, po drugie zaś to, że zgodnie z tym przepisem, dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości, stanowią środki potrącone do wysokości 25 % wymienionych wpływów. Z powyższego wynika, że dochód powiatu stanowią środki, w odniesieniu do których doszło do realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego przyznanej jej przywołanym przepisem kompetencji - tj. kompetencji do dokonania wskazanego potrącenia 25 % - bo tylko w ten sposób dochód, o którym mowa, może być w ogóle uzyskany. W konsekwencji przyjąć należy, że brak uczynienia przez powiat użytku z przyznanej mu przywołanym przepisem kompetencji, a tym samym brak skorzystania z uprawnienia do źródła dochodu, o którym w przepisie tym mowa - tj. do pomniejszenia pobranych i należnych Skarbowi Państwa dochodów o udział powiatu w tymże dochodzie – nie oznacza nic innego, jak tylko brak uzyskania dochodu z tytułu potrącenia 25% środków z dochodu należnego Skarbowi Państwa. Powiat, dochodu tego również nie traci, skoro go we wskazany powyżej sposób nie uzyskał. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 255 ust. 1 u.f.p. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie. Stwierdzić należy, że art. 255 ust. 1 u.f.p. reguluje tryb przekazywania pobranych przez jednostkę samorządu terytorialnego dochodów budżetowych i nie stanowi w niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia nadpłaty. Przepis art. 255 ust. 1 u.f.p. stanowi, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego na: 1) 10 dzień miesiąca - w terminie do 15 dnia danego miesiąca; 2) 20 dzień miesiąca - w terminie do 25 dnia danego miesiąca. W sprawie ustalono i nie stanowi to sporu między Stronami, że dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej (oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami) zostały zarówno pobrane, jak i przekazane na rachunek Wojewody. Tym samym w przypadku braku dokonania odpowiedniego pomniejszenia przekazywanych dochodów, po upływie terminów wskazanych w art. 255 ust. 1 i 2 u.f.p., prawo to wygasa. Innymi słowy potrącenia 5% lub 25% wskazanych środków można dokonać wyłącznie poprzez stosowne pomniejszenie, a to nastąpić może tylko przy przekazywaniu dochodów. W ocenie Sądu art. 255 u.f.p. nie obejmuje trybu nadpłaty, a tym samym brak jest podstawy prawnej do stwierdzenia i zwrotu już przekazanych środków. Dopiero poprzez dokonanie stosownego pomniejszenia można mówić o powstaniu dochodu, jeśli oczywiście jest należny jednostce samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 206/17). Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. II GSK 2516/14. Wskazano w nim, że dochód powiatu stanowią środki, w odniesieniu do których doszło do realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego przyznanej jej przywołanym przepisem kompetencji - tj. kompetencji do dokonania wskazanego potrącenia 25% - bo tylko w ten sposób dochód, o którym mowa, może być w ogóle uzyskany. W świetle powyższych przepisów oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do zasady brak jest postawy prawnej do stwierdzenia nadpłaty w dochodach przekazywanych przez Miasto w trybie art. 255 u.f.p. W związku z powyższymi rozważaniami w sprawie nie znajduje zastosowania § 18 rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych. Ponadto zgodnie z tym przepisem, nadpłatę stanowi kwota dochodów nienależnie wpłaconych (pobranych) lub orzeczonych do zwrotu, a sytuacja taka w sprawie nie zaistniała. Mając powyższe na względzie sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.