V SA/Wa 425/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Joanna Gierak, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2007 nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych skargę oddala. E.D. w dniu 2.06.2004r złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. We wniosku zadeklarował pięć działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...] o łącznej powierzchni gruntów rolnych [...]ha. Wobec tego, że w trakcie postępowania wyjaśniającego Organ ustalił, że z wniosku należy wykluczyć działkę nr [...] gdyż brak jest dowodów, że Wnioskodawca faktycznie ją użytkuje, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernuzacji Rolnictwa decyzją z dnia [...].04.2005r Nr [...] odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych). Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania E. D., decyzją z dnia [...].08.2005r Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...].12.2005r Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego AriMR w P. odmówił przyznania płatności bezpośrednich za 2004r z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych, wskutek wykluczenia z wniosku Strony działki nr [...]. Powyższą decyzję doręczono Stronie w dniu 22.12.2005r: stała się ostateczna w dniu 6.01.2006r. W dniu 8 marca 2007r do [...]Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynął wniosek Strony o stwierdzenie nieważności tej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, konkretnie art.2 ust 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, ponieważ jej zdaniem część działki nr [...], za którą przyznano dopłaty S. M., nie była wydzielona geodezyjnie i nie miał on do niej żadnego tytułu. Zarzucono też rażące naruszenie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) ze względu na nie wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności odbycie wizji lokalnej bez udziału strony, oraz art. 107 § 3 kpa poprzez nie omówienie w uzasadnieniu protokołu z rozprawy administracyjnej. Decyzją z dnia [...].08.2007r Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...].12.2005r o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych) wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z/s w G. W uzasadnieniu Organ stwierdził, że przesłanki skutkujące stwierdzeniem nieważności wydanej decyzji są enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 kpa , lecz żadna z nich w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podkreślono, że naruszenie prawa materialnego bądź procesowego w procesie wydawania decyzji musi mieć charakter kwalifikowany, rażący, to jest stanowiący proste zanegowanie stanu prawnego sprawy w całości lub części, aby zaistniała przesłanka pozytywna skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że art.2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6 poz. 40 z 2004r) wynika, że warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego na którym jest prowadzona jedna uprawa o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Działki rolne obejmują zatem grunty rolne i to jedynie tę ich część, którą producent zgłasza w danym roku do ubiegania się o płatności. Producent rolny sam wypełnia we wniosku część VIII przeznaczoną na wpisanie działek rolnych i sam deklaruje ich powierzchnię , jak i znajdujące się na nich uprawy. Wskazana wyżej ustawa nie nakłada na producentów rolnych obowiązku wydzielenia geodezyjnie działek rolnych z działek ewidencyjnych. Organ podkreślił, że ,,posiadanie" wymienione w art.2 ustawy o płatnościach bezpośrednich dotyczy osób, które faktycznie władają nieruchomością, a więc i tych, które nie mają tytułu prawnego do tych gruntów. Odnośnie czynności przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2005r przez pracowników Biura Powiatowego ARiMR w P., była to ,zdaniem Organu, wizja lokalna która nie stanowiła podstawy kwestionowanego orzeczenia. Podniesiono także, że kpa przyznaje szczególną moc dowodową jedynie oględzinom, których przeprowadzenie wymaga powiadomienia strony na co najmniej 7 dni przed datą przeprowadzenia tej czynności i sporządzenia z niej protokołu. Ponieważ przeprowadzona czynność nie była oględzinami, sporządzono tylko notatkę służbową. Od powyższej decyzji E. D., działając za pośrednictwem pełnomocnika, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji z dnia decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r nr [...] i utrzymującej ją decyzji z dnia [...] listopada 2007r nr [...] oraz stwierdzenie nieważności decyzji I instancji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na rozprawie przed Sądem, w dniu 8 maja 2008r, pełnomocnik Skarżącego sprecyzował skargę w ten sposób, iż oświadczył, iż wnosi o uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r i decyzji z dnia [...] listopada 2007r. Jednoczenie oświadczył, że Skarżący nie składał odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2005r odmawiającej przyznania płatności na rok 2004 i wnosi o stwierdzenie jej nieważności. Decyzji zarzucił wydanie z rażącym naruszeniem prawa co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego i w konsekwencji- wydaniem nieuzasadnionej decyzji o odmowie dopłaty bezpośredniej z równoczesnym wymierzeniem sankcji karnych w okresie trzech lat kalendarzowych. Zdaniem Skarżącego Organ .rozpoznając sprawę po jej uchyleniu przez II instancję, nie dołożył należytej staranności przy wykonywaniu zaleceń i nie wyjaśnił w sposób wnikliwy kto jest faktycznym użytkownikiem działki nr [...], czy E. D. czy E. M. Ponadto prawa Skarżącego zostały naruszone poprzez nie powiadomienie go o wyznaczonej na dzień [...].11.2005r wizji lokalnej i przeprowadzeniu tej wizji bez jego udziału, a więc doszło do naruszenia art.79 kpa i art. 10 kpa zobowiązującego administrację publiczną do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Ponadto Skarżący podkreślił, że czynność, którą Organ nazywa ,,wizją lokalną" była właściwie ,,oględzinami", na dowód czego powołując się na Encyklopedię Popularną PWN wskazuje, iż ,,Wizja lokalna: oględziny miejsca dokonane w określonym postępowaniu przez organ prowadzący to postępowanie" Nadto Skarżący zarzucił, iż na skutek nie zastosowania się Organu I instancji do zalecenia szczegółowego ustalenia stanu faktycznego doszło do rażącego naruszenia przepisu art.5 ust.1 rozporządzenia Komisji WE Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 rozporządzenia Rady WE nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej (Dz. U WE Nr 1 328 z 17.12.2003). Przyjęto bowiem, że różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną [...] ha, a powierzchnią zatwierdzoną przez Agencję do dopłaty bezpośredniej z innych działek tego gospodarstwa przekracza 50% powierzchni zatwierdzonej do pomocy. Jest to wynikiem nie doliczenia do jednolitej płatności obszarowej powierzchni połowy działki nr [...], tj. [...] ha do zatwierdzonej w wyniku kontroli powierzchni [...] ha z innych działek gospodarstwa Skarżącego. W przypadku doliczenia powierzchni z działki nr [...] do powierzchni pozostałych działek, powierzchnia zakwalifikowana do dopłaty bezpośredniej wyniosłaby 71%, co nie uzasadniałoby stosowania kary pieniężnej i uprawdopodobniałoby dopłatę bezpośrednią za rok 2004. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, iż w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny, w związku z czym rozstrzyga wyłącznie co do tego, czy zaistniały podstawy z art. 156 §1 kpa. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U Nr 153 poz. 1270) Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek E. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...].12.2005r o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych) wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. W postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, organ rozpatrujący sprawę ustala, czy zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 kpa. Są to przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności i są one w wyżej wymienionym przepisie wyliczone wyczerpująco. W tym postępowaniu organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7.07.1983r, II SA 581/83 (Problemy Praworządności 1984r, Nr 10, s.26) ,,stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art.156§1 kpa". W niniejszej sprawie jako podstawę żądania stwierdzenia nieważności wskazano art. 156 § 1 pkt 2 - rażące naruszenie prawa polegające na niewłaściwym zastosowaniu art.2 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru oraz na przeprowadzeniu wizji lokalnej bez udziału strony, nadto że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń zawartych w decyzji z dnia [...].08.2005r (uchylającej decyzję o odmowie przyznania płatności bezpośrednich) , nakazującej ustalenie , kto jest faktycznym użytkownikiem działki Nr [...]. Zdaniem Sądu nie nastąpiło tu rażące naruszenie prawa, przez które należy rozumieć takie naruszenie normy prawa obowiązującego, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. W przedmiotowej sprawie przeprowadzono postępowanie dowodowe, dowód z przesłuchania na rozprawie i dowód z czynności organu-oględzin- traktując jako jedne z przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem rażącym naruszeniem prawa inna, niż korzystna w ocenie Skarżącego, interpretacja zebranych dowodów. Właściwie także zastosowano przepis cytowanej wyżej ustawy o płatnościach, obowiązującej w dacie składania wniosku i w dacie wydawania decyzji w sprawie. Aby w trybie nadzwyczajnym , przewidzianym przez art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażące naruszenie prawa), stwierdzić nieważność decyzji, naruszenie to musi być rażące a nie jakiekolwiek. Nawet jeśli uznamy, że został naruszony art. 79 kpa (oględziny),przez nie powiadomienie strony o ich terminie, to nie miało to charakteru rażącego, chociaż, zdaniem Sądu była to raczej czynność organu z której sporządzono notatkę służbową. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (vide: wyrok NSA z dnia 11.08.2000r, III SA 1935/99). W tym kontekście niezrozumiały jest zarzut naruszenia przepisu art.5 ust.1 rozporz. Komisji WE Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003r, tym bardziej że Skarżący nie wyczerpał toku instancji, gdyż od decyzji z dnia [...] grudnia 2005r o odmowie przyznania płatności na rok 2005 nie odwołał się, więc ani organ ani Sąd nie mógł orzekać w niniejszej sprawie co do istoty sprawy. Z powyższych względów brak było podstaw do uznania, że zaszły w sprawie przesłanki powodujące nieważność postępowania z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, wobec czego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.