V SA/Wa 427/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARIMR w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w W. z dnia [...] września 2010 roku nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. S. (zwaną dalej: Skarżącą) decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: T. S. złożyła w dniu [...] maja 2009 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2009 na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, nr 170, poz. 1051, z późn. zm.). We wniosku T. S. zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha do przyznania jednolitej płatności obszarowej - JPO oraz do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych - UPO. W dniu [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 64 § 2 kpa do Skarżącej wystosowane zostało wezwanie do uzupełnienia braków formalnych tj. podpisania wniosku. Wezwanie zostało dwukrotnie awizowane a następnie zwrócone do nadawcy. W dniu [...] lipca 2009 r. pismem nr [...] wniosek z dnia [...] maja 2009 r. pozostawiono bez rozpoznania. W dniu [...] sierpnia 2009 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącej o przywrócenie terminu do usunięcia braków formalnych, do wniosku dołączono korektę wniosku z widniejącym podpisem D. S. reprezentującego Skarżącą. W dniu [...] sierpnia 2009 r. postanowieniem nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił Skarżącej przywrócenia terminu na uzupełnienie braku formalnego we wniosku. W wyniku złożonego zażalenia na ww. postanowienie, organ odwoławczy w dniu [...] października 2009 r. wydał postanowienie nr [...], w którym utrzymał w mocy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu na uzupełnienie braków wydane przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi strony, wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010r. o sygn. akt V SA/Wa 1970/09 uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, wydane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Sąd wskazał, że organy przeprowadzając przedmiotowe postępowanie winny dokonać oceny, czy strona uprawdopodobniła, w złożonym wniosku o przywrócenie terminu, brak swojej winy w uchybieniu tego terminu. Po przekazaniu sprawy organ I instancji dokonał rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności, uznając tym samym, iż uzupełnienia na nim podpisu dokonano w terminie. W dniu [...] sierpnia 2010 r. na podstawie art. 50 § 1 kpa do Skarżącej wystosowano wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z wykrytym konfliktem kontroli krzyżowej wobec działki ewidencyjnej nr [...] (woj. [...], powiat [...], gmina Z., obręb S.). W dniu [...] sierpnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła korekta wniosku, do której dołączono kopię umowy dzierżawy gruntów rolnych nr [...] zawartą w dniu [...] listopada 2008 r. pomiędzy T. S. - wydzierżawiającą, a J. M. oraz A. K. - dzierżawcą. W dniu [...] września 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją nr [...] odmówił wnioskodawcy przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Powodem odmowy przyznania płatności była różnica procentowa pomiędzy powierzchnią stwierdzoną i zadeklarowaną, przekraczająca 20%. Powierzchnia stwierdzona została ustalona w wyniku przeprowadzenia kontroli administracyjnej, w konsekwencji czego z wniosku wykluczono powierzchnię [...] ha działki ewidencyjnej nr [...], ponieważ wnioskodawca nie był jej faktycznym użytkownikiem w roku 2009. W dniu [...] października 2010 r. (data nadania pocztowego) D. S. - reprezentujący Skarżącą złożył odwołanie od wydanej decyzji. Skarżąca wskazała, iż składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2009 posiadała zawartą z A.K. umowę dzierżawy dotyczącą działki [...]. Z umowy dzierżawy wynikało natomiast, iż dopłaty za przedmiotową działkę pobierać będzie T. S. Wpisanie tej działki do wniosku o przyznanie płatności na rok 2009 przez wnioskodawcę wynikało zatem, zdaniem strony, z ustaleń zawartych w umowie dzierżawy i było zgodne z tymi ustaleniami. W ocenie Skarżącej dopłaty rolne pobiera ten, kto faktycznie uprawia nieruchomość lub "osoba według warunków umowy jakie zostały zawarte pomiędzy dzierżawcą a wydzierżawiającym". Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 z p. zm.) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1. na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia; 2. wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Organ wyjaśnił, że zgodnie z 336 kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. stwierdził, że płatności na gruncie przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, nr 170, poz. 1051, z późn. zm.) przysługują tym posiadaczom, którzy faktycznie użytkują grunty rolne. Organ podkreślił, że nie sposób ustawowego wymogu utrzymywania gruntu zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy oddzielić od faktycznego użytkowania gruntu. W kontekście powyższego organ wskazał, iż ewentualne nieprzestrzeganie zapisów umowy cywilnoprawnej, tj. umowy dzierżawy przez którąkolwiek ze stron nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, jak również rozstrzyganie tego typu sporów nie należy do kompetencji organów. Zadaniem ARiMR jest natomiast ustalenie faktycznego użytkownika zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności gruntów. Dalej organ stwierdził, że skoro działki rolne zadeklarowane we wniosku zostały przez T. S. oddane w użytkowanie innemu producentowi rolnemu, na podstawie umowy dzierżawy, nie była ona ich użytkownikiem w roku 2009, to działki te nie powinny być zgłaszane przez stronę do przyznania płatności obszarowych we wniosku. Zapisy umowy cywilnoprawnej, choć są wiążące dla stron, nie zmieniają bowiem zapisów obowiązującej ustawy. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. stwierdził, że brak prowadzenia działalności rolniczej przez T. S. na zgłoszonej we wniosku z dnia [...] maja 2009 r. działce ewidencyjnej nr [...] został ustalony w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego. Z przedłożonej organowi w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 2008 r. wynika, iż działka ewidencyjna nr [...] została wydzierżawiona innemu producentowi rolnemu na rok kalendarzowy 2009, a tym samym T. S. nie była faktycznym użytkownikiem gruntu w tym roku. Ponadto jak wynika z aktu notarialnego rep. nr [...] z dniem [...] kwietnia 2009 r. działka ewidencyjna nr [...] przestała być własnością T. S., a wydanie przedmiotu umowy nastąpiło wcześniej. Powyższe fakty potwierdza strona w złożonym odwołaniu od decyzji nr [...]. Zatem zdaniem organu w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów T. S. w roku 2009 nie była posiadaczem działki rolnej położonej na działce ewidencyjnej [...]. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. stwierdził, że powierzchnie nieuprawnione do przyznania płatności - nieużytkowane przez skarżącą działki rolne [...] winny być wykluczone z wniosku T. S. Powierzchnia stwierdzona uprawniona do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego we wniosku T. S. wyniosła zatem [...] ha. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do przyznania jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną wyniosła zatem [...]%. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 51 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 jeżeli różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną przekracza 50% powierzchni stwierdzonej, wówczas płatność zostaje odmówiona. Biorąc zaś pod uwagę powyższe oraz zapis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, nr 170, poz. 1051 z p. zm.), zgodnie z którym płatności uzupełniające przysługują rolnikowi, jeżeli spełnia on warunki przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatność uzupełniająca nie może zostać przyznana Skarżącej. W związku z powyższym organ uznał, iż zaskarżona decyzja nr [...] z dnia [...] września 2010 r. odmawiająca przyznania płatności bezpośrednich i uzupełniających wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze T. S. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zarzucając: 1. naruszenie przepisów procedury administracyjnej w postaci art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, a w szczególności poprzez niedostateczne wyjaśnienie sposobu interpretacji przepisów, na których organ oparł swoją decyzję; 2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy; 3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez działania ARiMR powodujące podważenie zaufania Skarżącej do organów Państwa; 4. rażące naruszenie art. 2, 7 i 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie rozstrzygnięcia wskazującego na nierówne, dyskryminujące traktowanie przez władzę publiczną Skarżącej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - p.p.s.a.). W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że po zapoznaniu się z treścią skargi na decyzję nr [...] Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi w całości zgodnie z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ II instancji wskazał, że wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] z [...] grudnia 2010r. oraz decyzji ją poprzedzającej, tj. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. nr [...] z [...] września 2010r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 z innych przyczyn, niż podniesione w złożonej skardze. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wskazał, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2010r. sygn. akt V SA/Wa 1970/09, którym uchylone zostały postanowienia nr [...] oraz nr [...], organy przeprowadzając postępowanie winny dokonać oceny, czy strona uprawdopodobniła, w złożonym wniosku o przywrócenie terminu, brak swojej winy w uchybieniu tego terminu. Zarówno organ I instancji nie przeprowadził takiej oceny, prowadząc postępowanie w sprawie płatności tak, jakby termin został przywrócony, zaś organ odwoławczy nie zauważył tego uchybienia rozpatrując odwołanie strony. Ponadto organ podkreślił, że jak wskazuje strona w złożonej skardze na decyzję nr [...], z umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 2008r. wynika, iż działka ewidencyjna nr [...] również nie była użytkowana przez T. S. w roku 2009. Fakt ten mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy został pominięty w prowadzonym przez oba organy postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oceniając zaskarżoną decyzję należy przede wszystkim wskazać, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygania tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1970/09 uchylił postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W tej sytuacji ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd ograniczone jest postanowieniami art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Z tej racji ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Natomiast zagadnienia, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji ponownie oceniane być nie mogą. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, uznał, że skargę należy uwzględnić. We wskazanym wyroku z dnia 20 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału dotyczące odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków i poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. z [...] sierpnia 2009r., zawarł w uzasadnieniu wskazania dla organów administracji, które miały ponownie prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie. Sąd w niniejszej sprawie pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W przedmiotowej sprawie – po wydaniu ww. wyroku nie nastąpiła zmiana prawa, ani zmiana stanu faktycznego, dlatego wytyczne zawarte w powyższym wyroku pozostają aktualne i obowiązujące. Należy stwierdzić, iż organy nie uwzględniły wskazań Sądu zawartych w powołanym orzeczeniu, stanowiącym punkt wyjścia do wydania obecnie zaskarżonej decyzji. Niezastosowanie się do nich, zarówno w zakresie oceny prawnej jak i wskazań co do dalszego postępowania, stanowiło naruszenie przepisu art. 153 ustawy p.p.s.a. i wobec tego podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy mają obowiązek odnieść się do wszystkich wskazanych wytycznych w wyroku z 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1970/09, jak również mieć na względzie powyższe uwagi oraz treść obowiązujących przepisów prawa, w szczególności ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008, nr 170, poz. 1051 z p. zm.). Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.